三、
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協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇
李克強
城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。特別是在國際經濟環境發生深刻變化、我國進入中等收入國家行列以及面臨經濟下行壓力的新形勢下，我們要按照貫徹落實科學發展觀的要求，深入研討城鎮化科學發展的問題，這很有必要，意義重大。
一、城鎮化是現代化應有之義和基本之策
研究探索城鎮化問題，應放在人類發展的大格局、經濟社會發展的大趨勢中去思考。現代化是一個由傳統社會向現代社會多層面、全方位轉變的過程。從一定意義上講，現代化是由工業革命引發和帶來的，現代化的過程是工業化、城鎮化的過程。新中國成立之初，就明確提出要實現從農業國向工業國轉變的目標。即使在“**”後期，國民經濟幾乎到了崩潰邊緣，仍然提出到上世紀末要實現農業、工業、國防、科學技術“四個現代化”。改革開放以後，又提出現代化“三步走”戰略，明確到本世紀中葉基本實現現代化。現在我們實現現代化的目標更加堅定不移，就是要建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。
什麼是現代化？什麼樣的國家是現代化國家？國際上有不同的標準。但無論從聯合國的標準看，還是從經合組織的標準看，城鎮人口和非農就業比例都是區分發達國家與發展中國家一個很重要、很清晰的界限。我們說我國還屬於發展中國家，一個重要因素就是我國城鎮化率比較低。而在實現了現代化的發達國家，城市化率基本上在75%～80%甚至更高，城鎮人口比例和非農就業比例都很高。有人說，拉美一些國家城市化率也很高，有的國家甚至達到80%，爲什麼它們不叫發達國家而只能叫發展中國家？這主要是因爲它們出現了城市二元結構，解決不好產業和就業問題，出現了大量貧民窟，落入了“中等收入陷阱”。
我國人均國內生產總值已超過5000美元，按照世界銀行的劃分，已經進入中等收入國家行列。一些人認爲，中國也處在應對“中等收入陷阱”問題的階段。中國的情況確實比較特殊。人類歷史上，已經實現現代化的國家有上億人口、幾億人口的，但像我們這樣一個有十幾億人口的大國要實現現代化，沒有先例可循，更何況我們要繼續以佔世界不到9%的耕地、養活佔世界20%左右的人口，這更是人類現代化史上前所未有的。工業化、城鎮化是現代化的必然要求和主要標誌，儘管工業化、城鎮化進程中會面對糧食安全、能源資源支撐、生態環境承載能力等問題和挑戰，但這條路是繞不過去的，我們沒有別的選擇，只能沿着工業化、城鎮化和農業現代化“三化”協調發展的道路走下去。
人均收入也是現代化的重要標準。從中等收入國家進入高收入國家，人均收入必須提高到1萬美元以上。要實現這一目標，必須協調推進工業化、城鎮化、農業現代化。工業化處於主導地位，是發展的動力；農業現代化是重要基礎，是發展的根基；城鎮化具有不可替代的融合作用，能夠一舉託兩頭，有利於促進工農和城鄉協調發展，可以有效提高農業勞動生產率和城鄉居民收入。我在河南工作時曾測算過，在農村人均1畝2分地上做文章，不可能大幅提高農民收入，也不可能縮小城鄉居民收入的差距，即使人均5畝地也難以做到，必須轉移農村富餘勞動力。同時也要看到，“三化”協調發展，是我們既定的目標，也是一個歷史過程，不可能一蹴而就。
我國的基本國情決定了我們正處於並將長期處於社會主義初級階段，長期處於發展中國家行列，城鎮化還有很長的路要走，對這個基本判斷要有清醒認識。在推進城鎮化過程中，要對城鎮化與現代化、城鎮化與工業化、城鎮化與農業現代化等關係，做深入研究。走中國特色社會主義道路，實現社會主義現代化目標是一個長期探索和實踐的過程，也是人類發展史上最有意義、最具挑戰的大問題，我們要從中國國情出發，研究探索城鎮化的發展戰略、發展目標和實現途徑。
二、城鎮化是我國最大內需潛力之所在
我多次講過，城鎮化是中國最大的內需，很多同志也有同感。2011年，我國城鎮化率剛過50%，其中包括了半年以上常住人口。若按城鎮戶籍人口統計，城鎮化率也就在35%左右。這說明我國實際的城鎮化率還很低，不僅低於發達國家近80%的平均水平，低於一些與我國發展階段相近的發展中國家60%左右的平均水平，也低於世界52%的平均水平。有不少同志提出城鎮化的核心是人的城鎮化，對加快推進農民工市民化要有一個積極的考慮。實際上戶籍人口比率提高需要一個過程，真正實現起來是比較艱難的，需要一步一步、紮紮實實地往前走。但反過來看，差距就是潛力。按照現行統計，我國過去20年城鎮化率年均提高1.2個百分點，按此計算，城鎮化率再提高20個百分點，還需要較長的時期。考慮到戶籍人口城鎮化率明顯低於常住人口城鎮化率，城鎮化需要的時間會更長。真正的城鎮化率應當是戶籍人口的城鎮化率，最後基本公共服務也應該是公平均等的。這是一個長期過程，也是一個巨大潛力，有着廣闊的成長空間。
最近，聯合國關於世界城市化展望的最新研究報告預計，中國城鎮化從現在到2030年還會保持一個較快的速度，屆時城鎮化率將提高到65%～70%左右。國內外許多研究機構和專家學者也有類似的看法。目前我國每年從農村轉移到城鎮的人口有1000多萬，相當於歐洲一箇中等國家的人口總量，未來較長一段時期我國城鎮人口還將增加3億左右，相當於美國的人口總量。中國城鎮化的規模和潛力，在世界發展史上是空前的。要看到我國城鎮化進程的長期性、戰略性、時代性，持續開拓經濟社會發展的新空間。
城鎮化的過程是農民轉爲市民的過程，這意味着消費觀念的更新和消費結構的升級，意味着巨大消費潛力的釋放。目前我國城鎮居民人均收入是農村居民人均收入的3.1倍左右，人均消費也是農村居民的3.1倍左右。如果一個農民真正成爲城市居民，收入和消費至少將擴大到3倍以上。有的同志提到，一些地方有農民不想把戶口遷到城裡來，也有城裡人反而想把戶口遷到農村去，願意選擇在農村居住，這種現象國內外都存在，但這沒有也不能改變城鎮化的大趨勢。我在山東淄博考察時，同一位農村婦女交談，她說現在溫飽不愁、衣食無憂，最大的願望就是過上城裡人的生活。我認爲這就是城鎮化的根本動力所在。比如說，新建的農村社區有沒有上下水？這是目前農村和城市一個很大的區別。千萬不要小看上下水，當年美國羅斯福實施新政，很重要的一條就是蓋房子，而房子好不好，很重要的一條就是有沒有抽水馬桶。後來有的經濟學家就拿抽水馬桶來衡量一個家庭是不是中等收入家庭。這可能不完全準確，但也是一個有效的衡量標準。
城鎮化過程中農村富餘勞動力向城鎮轉移，還意味着勞動生產率的提高，意味着經濟發展質量和效益的提升。與世界各國相比，我國農業土地生產率很高，但勞動生產率較低，主要原因是存在大量農村富餘勞動力。當年，我在河南做過調查，種植1畝小麥需要用多少工，1年種兩季要用多少工。那時農民1年務農的用工時間不超過2個月，現在14年過去了，隨着機械化水平的提高，用工時間會更短。這樣看來，農村還有相當
多的富餘勞動力，或者說農民就業是不充分的。我國之所以保持了30多年持續快速發展，之所以能夠成功應對國際金融危機，黨的領導、制度優勢、政策應對都很重要，但還有一個基本動力和重要基礎，就是中國人民的勤勞，投入工作的時間很長。我在遼寧工作時注意到，東北農村有“貓冬”的習慣，後來慢慢發現城市賺錢的機會很多，務工的收入高，“貓冬”的人就少了，種完地就出門打工，多數人不願意閒在家裡。我國農業勞動力就業還不充分，還有相當大的空間，這也是發展的潛力所在。因此，從需求角度講，城鎮化有利於釋放巨大的內需潛力；從供給角度講，城鎮化有利於大幅提高勞動生產率。
釋放城鎮化帶來的內需潛力，就不能擡高城鎮化過程中人口轉移的門檻。這幾年，我們抑制房價過快上漲，大規模推進保障性安居工程建設，既是保障和改善民生的現實需要，也是爲了使工業化、城鎮化進程不至於受阻。現在保障性安居工程中50%左右的任務是棚戶區改造，就是爲了避免出現城市二元結構，實際上有的城市已經出現了這類苗頭，我們不能任其發展下去，否則就會出現“拉美現象”。對棚戶區改造問題，需要高度重視。我們通常講城鄉之間二元結構制約現代化，實際上城市內部二元結構對發展的影響也很大，這在拉美一些國家表現爲城市貧民窟。在我國，城市棚戶區也具有二元結構性質。一些老企業的職工、已在城市就業的外來人口包括許多農民工，在城裡沒有基本的居住條件，也就沒有基本的發展環境，這制約了工業化、城鎮化和現代化進程。對此，應做深入研究、詳細測算、科學規劃，採取有效措施紮實解決。這是一個長期任務，不可能在三五年內完成，因爲城鎮化過程中城鄉結合部可能還會冒出一些簡陋而又集中的房子，還有城中村的問題，都需要不斷研究解決。
建設保障性安居工程的目的，除了有利於抑制房價過快上漲外，就是要解決城鎮低收入、中等偏下收入住房困難家庭的基本住房問題，並逐步讓農民工進城後有個房子住，面積可以小一點，但得有住的地方。香港公屋和租屋佔全部住房的50%，就是爲了吸引各種勞動力羣體，使城市充滿活力。城市是一個綜合體，它的有效運轉和持續發展，需要各行各業的支撐，需要不同領域不同崗位的勞動者，就像有人形容的，城市不僅要有“拿手術刀”的，也要有“拿剃頭刀”的，不僅要有“戴眼鏡”的，也要有“戴安全帽”的。特別是我國城市正在快速發展之中，更需要一大批普通勞動者、建設者。我們必須本着以人爲本的原則，在城市爲這些普通勞動者和建設者提供安居樂業的環境，促進城鎮化健康發展。
三、城鎮化需要不斷強化產業支撐
城鎮化與工業化，可以說是一個問題的兩個方面，二者相輔相成。城鎮化需要產業發展來充實，通過產業發展促進就業和創業，同時城鎮化也能爲產業發展提供更好的平臺。在一些東亞國家和地區，由於很好地協調了城市化、工業化發展，實現了現代化。相反，在拉美一些國家，還有東南亞一些國家，現代化進程出現反覆甚至停滯，一個很重要的原因就是在城鎮化過程中產業發展沒能跟進，企業結構不合理，就業創業問題解決不好，出現了城市貧民窟等社會問題。這正反兩方面的情況，值得我們深思。推進城鎮化，應當堅持城市發展與產業成長“兩手抓”，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來。
我國的工業化尚未完成，還有很大發展空間，特別是國際產業結構調整爲我們提供了難得的機遇。美國在應對國際金融危機中，提出了再工業化、製造業迴歸。最近國際上又在熱議“第三次工業革命”，其基本特徵是新一代互聯網和可再生能源結合，以數字化製造、新型材料應用等爲方向。我們在推進城鎮化過程中，要用更廣闊的國際視野，順應世界科技產業變革的新趨勢，加快發展戰略性新興產業，搶佔國際競爭制高點。同時應當看到，我國傳統產業在國際上具備相當的競爭優勢，要注重傳統產業的改造提升。要引導產業向城市和園區集中，促進企業集聚發展。回想起上世紀80年代中期，我國鄉鎮企業異軍突起，那是對中國特色工業化的一種探索，對推進工業化進程發揮了重要作用。但“村村點火、戶戶冒煙”的模式今天已經走不下去了，需要集中佈局、集聚發展，這也是大家已經形成的共識。
城鎮化與服務業發展密切相關，城鎮化創造了大量需求，服務業也就起來了。傳統農業自給自足，而城市生產生活很大程度上是相互服務。城鎮化過程中人口的集聚、生活方式的變革、居民生活水平的提高，都會擴大生活性服務業需求；城市生產要素的配置、三次產業的聯動、社會分工的細化，也會擴大生產性服務業需求。就第二產業而言，隨着工業結構優化升級、自動化和信息化水平提高，相應會減少一些就業。而服務業雖然在很大程度上也可以信息化，但由於其自身特點，個性化要求非常高，發展的種類多、空間大，會大大增加勞動力就業。服務業是城鎮就業最大的容納器，發達國家走過的路子也反映了這一點。目前，發達國家服務業產值和就業比重都在70%～80%以上，已經形成以服務業爲主體的產業體系。比如，歐洲等發達國家在醫療服務方面的支出相當於國內生產總值的10%，美國高達17.6%。我國目前服務業增加值比重只有43%，就業比重只有36%，醫療服務支出比重約5%，發展的潛力很大。還要看到，我國目前有1.7億老齡人口，社會呈老齡化趨勢，發展老齡服務和醫療服務，能夠形成一個就業容量很大的產業。我們要把推進城鎮化與繁榮服務業結合起來，加強政策引導和體制機制創新，充分挖掘和釋放其中蘊含的發展潛力。
四、保障糧食安全是城鎮化發展的基礎
我國的城鎮化，是與工業化、農業現代化協調推進的城鎮化。作爲一個人口大國，任何時候都要立足自己解決糧食問題，始終繃緊糧食安全這根弦，這是治國安邦的頭等大事，也是農業現代化建設的首要任務。即使未來我國城鎮化率達到65%～70%左右，還會有幾億人口在農村生產生活。農業、農村、農民問題始終是中國面臨的巨大挑戰和重大問題。沒有農業的發展、農村的繁榮、農民的富裕，就不可能有城鎮的繁榮與發展。縱觀世界發展史，一些國家在工業化、城鎮化過程中，曾因一度忽視農業、農村和農民，付出了慘痛代價。因此，絕不能以犧牲農業和糧食來推動工業化、城鎮化，這是必須始終堅持的。要算大賬的話，推進城鎮化是有利於節約集約利用土地的。河南同志給了一個數據，全省農村人均建設用地248平方米，遠高於城鎮人均建設用地100平方米左右的水平。從理論上講，城鎮化可以大量節省建設用地，但實際操作並不那麼簡單，因爲土地調整客觀上存在空間和時間上的協調與匹配問題，需要創造必要的政策和體制條件。對此，在“三化”協調推進中要認真加以對待。
我國糧食生產雖然已實現“八連增”，但今後一個時期，隨着人口增加和城鎮化進程的加快，對糧食的需求仍將呈剛性增長，保障糧食安全的任務依然十分艱鉅。解決糧食問題，根本上要靠科技和農業現代化。我們應着眼提高農業綜合生產能力，完善強農惠農富農政策，因地制宜用現代技術支撐農業、現代設施裝備農業、現代組織方式經營農業，保障糧食和主要農產品有效供給，牢牢把握糧食安全的主動權。保障糧食安全，保護耕地
是關鍵。十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地是我們的一項基本國策，推進工業化、城鎮化，必須毫不動搖地堅持這項基本國策。必須切實處理好建設佔地和耕地保護的關係，這個問題必須認真對待，以切實保障糧食安全。
五、推進城鎮化需要深入研究一些重大問題
推進城鎮化，面臨的重點難點問題很多，不少問題沒有現成答案，各地情況又有較大差異，需要在實際工作中深入研究和探索一些重大問題，走出一條符合中國實際的發展路子。
第一，城鎮化戰略問題。這實際上是中國城鎮化戰略與現代化戰略如何銜接的問題。可以說，實施城鎮化戰略，能夠使我國巨大的迴旋餘地得以充分施展。我到歐洲去訪問，對方擔心這樣那樣的問題，但只要跟他們講中國的城鎮化前景，他們就會興奮不已，覺得中國的市場實在太大，有合作的機會。如果只跟他們講產業，講中國要加快哪些產業的發展、提高哪些產業的層次，他們就覺得是在與他們競爭，就會琢磨怎麼搞反傾銷來限制我們。我國是一個發展中大國，需要提升核心競爭力，該發展什麼產業就發展什麼產業，但也需要營造一個國際合作發展的空間。潛力巨大的中國城鎮化，既是中國經濟增長最強大、最持久的內生動力，也是我國拓展與世界各國合作的新平臺。因此，我們要從現代化建設的全局出發，着眼國際政治經濟格局的變化，乃至站在保障國家安全的高度，統籌研究和實施城鎮化戰略。
上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內外人口學者和地理學者所引用，稱爲“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到雲南的騰衝，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方佔36%的國土居住着全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發展得快，人口聚集得多，但中國有960萬平方公里的陸地面積，有56個民族，如果都在這條線東南方發展，不利於全面推進現代化建設，也不利於保障國家安全。城鎮化佈局既要遵循經濟規律，也要考慮國家安全。我國東中西部地區城鎮化發展很不平衡，呈明顯的東高西低特徵，長三角、珠三角、環渤海三個相對成熟的城市羣都分佈在東部地區，而中西部地區城市發育明顯不足，這導致了人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大增加了經濟社會運行和發展的成本。如何在中西部一些發展條件較好的地區，加快培育新的城市羣、形成新的增長極，值得認真謀劃和推進。
我國在城鎮化形態上，不同規模和層次的城鎮發展也不協調。目前，中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。1.9萬多個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，更好發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成爲中小城市，也是一項緊迫的課題。
第二，土地利用問題。人多地少是我國城鎮化的最大制約因素。但在提高耕地利用效率上還有空間，這主要表現爲我國農業科技水平和耕地的有效灌溉面積並不高，像黑龍江、河南這樣的產糧大省，有效灌溉面積分別約爲1/3和2/3，中低產田還有很大的改造空間。推進城鎮化的過程是資源和要素在空間上優化的過程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅持集約發展、有序發展，根據資源環境承載能力合理確定城市發展規模，完善城鎮建設用地標準，強化人均建設用地指標控制，挖掘存量用地潛力。比如，雲南目前“城鎮上山”的做法，也是城鎮化中轉變土地利用方式的一種探索。
現在，有些地方從農村人口轉移、村莊變化的形勢出發，在村莊整治、土地整理等方面做了一些工作，引導農民向城鎮、中心村適度集中居住。這種探索，啓發了大家對提高城鄉建設用地效率的思考。但如何規範運作，確保農民的合法權益，避免出現農民“被動上樓”、耕地“佔優補劣”等現象，需要在實踐中切實把握好。還有徵地制度改革，怎樣逐步建立城鄉統一的建設用地市場、探索實行合理的有差別的政策等問題，不少地方都有些實踐。如何總結經驗、更好順利推進，也需要認真研究。
第三，戶籍改革問題。把符合條件的農民工逐步轉爲城鎮居民，是推進城鎮化的一項重要任務。近年來，各地圍繞戶籍管理制度改革，在居住登記、積分落戶等方面進行了創新，爲解決人口城鎮化問題積累了一定經驗。全國統一的居住證制度，也正在研究之中。目前我國約有1.6億的外出農民工，其中六成多在地級以上城市，兩成多在縣級城市，不到一成在小城鎮。在人口城鎮化進程中，各類城市如何根據綜合承載能力和發展潛力，科學制定農民工落戶條件，實行差別化戶籍政策，需要做進一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既適當控制人口規模，又保持有活力的就業結構？在中小城市，如何鼓勵人口融入，更好地發揮集聚功能？這些都要重點研究。在具體工作中，應充分尊重農民工自主選擇的權利，以具備條件的農民工爲重點推進試點，綜合考慮戶籍改革在促進基本公共服務均等化和優化社會管理方面的雙重作用。
第四，資源支撐問題。能源資源不足是我國的一個基本國情，這個國情決定了我國城鎮化必須按照科學發展的要求，走節約集約、綠色低碳發展的路子。當我國城鎮化率達到發達國家水平時，將有10億左右的人口在城市生活，能源資源能不能支撐、怎麼支撐？確實需要深入研究。比如用電，目前全國人均用電量遠沒達到發達國家的水平，而城市用電水平又明顯高於農村，農民變市民後即使按目前城市居民水平計算，用電量也會大幅增長，這就有一個怎麼辦、從哪裡來的問題。還有油氣資源，目前我國石油對外依存度已超過54%。水也是如此，城鎮居民用水高於農村居民，農民變市民後生活用水會大量增加。現在爲了保障北京、天津等北方一些城市供水，已經實施大規模的南水北調工程，將來怎麼辦？這些都是制約因素。如何立足國內解決能源資源問題，是城鎮化進程中必須破解的一道難題。
第五，生態環境問題。隨着城鎮化的推進和人民生活水平的提高，對城市環境和生態質量的要求也越來越高。前不久，社會熱議PM2.5問題，也說明了這一點。雖然農業污染量也比較大，但隨着人口向城鎮集聚，城市水環境和空氣環境污染的問題會更加突出。在城鎮化過程中，如何在工業生產和城市建設中抓住重點領域和環節，推進節能減排，如何在城鎮居民中推廣綠色生活方式和消費模式，也是一篇具有全局意義的大文章。
我國的城鎮化發展，需要立足國情、開拓視野，有一個通盤的考慮，也需要一些重大的政策考量。目前，國務院有關部門正在研究制定城鎮化發展規劃，要明確長遠方向和戰略任務，提出一些重大思路和舉措，以指導全國以及各地的城鎮化。在市縣層面，也要探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃“三規合一”，以便更好地把各方面工作統籌起來。
總之，只要我們從國情出發，以科學發展觀爲指導，按客觀規律辦事，就一定能把城鎮化這一重大戰略實施好，爲加快轉變經濟發展方式、爲促進經濟長期平穩較快發展、爲實現中華民族偉大復興作出更大貢獻。
（《行政管理改革》2012年第11期）
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