城鎮化中的土地管理問題
胡存智
我國城鎮化率剛剛超過50%，未來20年內我國城鎮化將處於較快發展階段，在推進城鎮化進程中，我國的國土開發空間約束將更加凸顯。要在保障糧食安全和生態安全的前提下，解決不斷加劇的土地供需矛盾，只有切實轉變土地利用與管理方式，大力提高土地利用效率，走節約集約用地之路，才能滿足在城鎮化過程中的工業與農業、城鎮與農村、生活、生產與生態等各方面的用地需求。
一、國土空間優化開發戰略下的城鎮化道路選擇
（一）我國城鎮化面臨開發空間不足的約束
1．適宜大規模、高強度開發的國土空間有限。根據國際經驗，人均國內生產總值達到1萬美元之前，人口、產業向發達區域集聚的趨勢不斷加快。目前，我國人均國內生產總值約4000美元，未來較長時間內，各個先發地區和中心城市，人口增長、產業集聚趨勢依然強勁。然而，建設用地新增空間有限。據中國科學院研究表明，我國適宜居住的國土面積約爲陸地國土的19%，大致是182萬平方公里；《全國主體功能區規劃》提出，適合大規模、高強度工業化城鎮化開發的陸地國土面積爲180萬平方公里左右。
2．建設用地比例過高危及持續發展。若用建設用地佔比來衡量國土開發程度：從國內情況看，2005至2020年，全國建設用地將由3.36%提升至3.94%，上海將由29%→36%，天津將由29%→34%，北京將由19%→23%，江蘇將由17%→19%，廣東將由9%→11%，浙江將由9%→11%。而從國際情況看，2005年一般發達國家建設用地面積約佔6%，都市圈一般不超過25%。如英國6%（英格蘭15%），韓國8.2%，德國13%，荷蘭15%。我國東部各省的國土開發程度已經超過或接近15%，高於荷蘭、德國、韓國、英國等國家；深圳、廣州、蘇州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、長三角和京津冀地區已經超過或接近25%，高於英格蘭地區、日本三大都市圈、德國斯圖加特地區。過高的建設用地比例，使得資源、環境的瓶頸制約與經濟社會發展的矛盾更加尖銳，直接危及到可持續發展能力。
3．各業各類競相用地的矛盾加劇。一是我國人口基數龐大，人口增長和食物結構升級導致糧食需求增加，要求我們必須守住耕地紅線。二是建設國土生態屏障與安全體系需要保障合理的生態用地，即穩定並增加具有生態功能的林地、草地、水域等。三是工業化、城鎮化、新農村建設需要持續安排足量的建設用地面積。這些用地不僅在960萬平方公里的土地上統籌，而且在東中部地區需求尤爲集中和矛盾凸顯。
（二）國土空間優化開發要求下的城鎮化戰略
1．以城市羣促進國土空間優化高效開發。區域人口之密不等於空間之滿，人口密集區空間佈局得當，可以收到“密而不滿”之效；無序擁塞，就“滿則溢”，再無秀美國土可言。在我國國土開發空間不足的約束條件下，城鎮化應實現有序的空間佈局，優化國土開發，形成具有更大集約度和承載力的國土空間開發格局。
一是在城市化進程中必須構建和形成都市圈、城市羣，並依託其推動大、中、小城市協調發展。城市羣、都市圈是國土開發利用的重要空間形態，是發展經濟的重要載體。可以高強度地承載人口和產業，共享基礎設施，高效利用土地，在國家發展中以較小的國土面積發揮骨幹和支撐作用。二是城鎮化佈局應落實國家經濟非均衡發展戰略，堅持東部地區率先發展、梯度向西推進，在此前提下開展均衡協調。具體落在國土開發利用上，就是要形成“整體疏、局部密”的城市羣佈局。就我國而言，“胡煥庸線”東南側仍是未來新增人口的主要承接地域，在優化發展長三角、珠三角、環渤海等區域的同時，選擇主體功能區規劃確定的重點開發區域，高效集約發展一批城市羣，促進大中小城市和小城鎮協調發展，承擔起吸納人口和承接產業轉移的重任。“胡煥庸線”以西，應選擇產業基礎好或有資源條件、且適合開發建設的區域，通過“據點式”開發、集約發展，引導人口和產業的集聚。
2．在國土空間佈局上城鎮化採取“優三聚十八”的戰略。即優化發展三大城鎮密集區（都市圈），聚集發展十八個城市羣。環渤海地區（京津冀地區、遼中南地區、山東半島地區）、長江三角洲地區、珠江三角洲地區3大都市區面積約41.69萬平方公里。冀中南地區、太原城市羣、呼包鄂榆地區、哈長地區（哈大齊走廊和牡綏地區、長吉圖經濟區）、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中游地區（武漢城市圈、環長株潭城市羣、鄱陽湖生態經濟區）、北部灣地區、成渝地區（重慶經濟區、成都經濟區）、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關中-天水地區、蘭州-西寧地區、寧夏沿黃經濟區、天山北坡地區18個大城市羣面積約167.61萬平方公里，合計約佔全國國土面積的22%；區域常住總人口約佔全國總人口的40%；地區生產總值、預算內財政收入、完成全社會固定資產投資三項指標，均佔全國總量的60%左右。21個城市羣涵蓋4個直轄市、130多個地級市，不僅在國家經濟發展中起核心和骨幹作用，而且在提高全國土地節約集約利用水平中起到支撐和示範作用。
二、城鎮化中的土地利用空間結構與佈局
（一）當前城鄉建設用地佈局和結構的問題
1．城鄉用地空間佈局不合理。一是特大城市、大城市空間形態普遍呈現以主城區爲主、“攤大餅”方式向外蔓延發展，城市土地利用佈局嚴重不合理；城市內部土地利用結構、佈局不合理，鋪張浪費和過度密集並存，城市環境、城市生態、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具體表現爲老城區過度擁擠，密度大，容積率低，新城區貪大求洋，開發區鋪張浪費。二是集鎮和村莊的形態、佈局、用地散亂，用途與功能配置不合理，生產、生活功能配套缺失，用地低效、閒置普遍，效率低下。
2．建設用地比例失調，利用水平低。目前全國的城鄉用地的內部比例是：城鎮工礦∶農村居民點≈3∶7，按人口分佈計算，農村用地過大，城市比例偏小。城鎮工礦用地中獨立工礦用地增長過猛，佔據城鄉用地增量的半壁江山。我國人均城鄉用地182平方米，其中城鎮人均城鎮工礦用地130平方米，農村人均居民點用地220平方米，城鄉之間存在明顯的用地效率落差，並呈擴大趨勢。
（二）城鎮化推動模式選擇和發展用地佈局
1．城鎮化發展推動模式選擇。要充分吸取西方城市化（始於1760年，歷經250年）的經驗，選擇好我國城鎮化發展的模式，結合土地資源緊約束的國情，謀劃好我們的藍圖以及實現藍圖的路徑。我國的城鎮發展需要以都市圈爲整體，以大城市爲中心，帶動周邊小城鎮發展建設，形成大中小城鎮在都市圈內協調發展的新格局。選擇這種“以大帶小，實現協調發展”的城鎮化發展模式，主要考慮：一是城市化、工業化等社會經濟發展規律的要求，否則，工業集聚無法實現、小城鎮無法發展。二是對工業產業進行功能配套，否則，產業鏈無法形成、梯度轉移難以進行。三是疏解中心城區，滿足城鎮運行、住房需要，基礎設施充分利用的要求。四是在不同城市間形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社區管理要求。
2．構建中心城市“緩衝帶、過渡帶”。以小城鎮在中心城市周邊構建城市“緩衝帶、過渡帶”，完善、提升了中心城市功能和作用。一是形成初步進城人羣的居住、就業的“吸納帶”，具有的快速通道連接、中低價住房、鄉土人文環境；二是開闢休閒、度假人羣活動的城鄉“緩衝帶”，提升品味。形成靜僻、鄉土、貼近自然的“休閒天堂”。中小城市形成的“過渡帶”有效減少“大城市病”的發生和影響，緩解城市交通惡化趨勢，降低城市運營成本。避免貧民窟、棚戶區大面積出現和蔓延，防止城市人文環境的惡化。
3．按規律合理安排城鎮內部發展空間。一是有效協調和組織優化生產、生活、生態三類用地空間。二是在空間上落實用途管制，促進節約集約。三是引導並構建環境友好、景觀優美、生態和諧的城鄉宜居環境的美好家園。
4．形成“一心或多心、多核”的城市組團。一是以綠色用地穿插、間
隔城市空間—以大面積耕地、水面、林帶等綠色和生態空間穿插、隔離城市空間，形成城市組團。二是形成大中小城市協調配套的城鎮體系—“一主多輔”類似“太陽系”的佈局，或“雙星環繞”、“多星同輝”的佈局。三是鼓勵保護耕地，可將城內連片、大面積的農地、基本農田、水面、山體等非建設用地保留，並從城鎮建設用地總規模中給予扣除，避免城市生態環境進一步惡化。
5．發揮耕地的生產、生態多重功能。耕地具有生產、生態等多重功能。耕地不僅是重要的生產空間，而且是建設優美家園不可或缺的重要要素，可以兼具起到生態用地功能。此外，保護耕地還可以彰顯耕地的景觀功能，以具有生態功能的農田在城市中形成“綠芯、綠帶”，形成強烈的景觀效能，耕地與建設用地穿插分佈，可以構建“環境友好、景觀優美、生態和諧”的具有田園風光的城鄉宜居環境。
（三）設定擴展極限，強化城鎮建設範圍控制
城市規模多大才合理？美國吉布森認爲，3萬人的城鎮是適合人口尺度的自然規模；25萬人時，人們開始享受“大城市”的好處。對國內而言，一個獨立新城市合理規模應爲25～200萬人，以80～120萬爲最好。保持城市的合理規模應該控制城鎮用地的規模無限擴大，應該劃定城鎮擴展邊界。
1．劃定城鎮村建設的規模邊界和擴展邊界。一是城鄉建設用地規模邊界（依規劃確定的城鄉建設用地規模指標劃定的允許建設區的範圍界線），圈內爲城鄉建設用地規模範圍。二是城鄉建設用地擴展邊界（規劃確定的可以進行城鄉建設的最終範圍界線），圈內爲城鄉建設用地擴展的極限範圍。規模邊界和擴展之間爲有條件建設區，即城鎮村用地範圍變形區域，以及城鄉用地掛鉤的管制預留空間。
2．以擴展邊界遏制城鎮“攤大餅”發展。由於要求每個城、鎮、村都劃定發展用地的空間範圍，並在城鎮外佈設基本農田、綠地、水面相間隔，有效防止城鎮平鋪外延，村鎮“貼邊”建設，整體“攤大餅”發展。同時，鼓勵城鄉互動發展，逐步引導形成“一核多中心”的城市發展模式。以一個核心城市組團，帶動周邊多個小城鎮發展，既發揮大城市的強大帶動力，又以小城鎮的低成本和人文優勢，使農民順利進城，防止大城市病。
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（四）按城鄉統籌發展優化建設用地佈局
總體思路是，按城鄉統籌的要求優化用地佈局、加強城鄉用地互動，實現城鄉一體化發展。調整、整治、重新安排城鄉建設用地和其他用地佈局，保持和擴大綠色空間，修復自然、地理、人文景觀風貌，重塑人與自然和諧相處的人居環境；分階段盤活城鎮閒置地、空閒地，系統整治農村低效利用和空閒建設用地。防止農村建設用地無序蔓延，提高農村建設用地利用水平。
1．目前“城進村難退”，村居騰退難度大。近年來，我國農村人口向城市轉移，農村人口不斷減少，但村莊用地卻不減反增。農村居民點用地在1996—2003年的7年內增加了25.07萬公頃；人均居民點用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅達12.4%。
2．村居用地效率低，集約潛力大。由於長期規劃滯後，自然村佈局零星分散，功能佈局混亂，居民點以分散式或獨立式爲主。舊宅基地佔地多，一戶多宅、空關房、“空心村”現象普遍存在。農村居民點廢棄空閒地較多，村莊中豬舍、牛棚、糞缸、廢棄曬場等佔地面積過大，實際居住用地比例較低。
3．統籌城鄉格局，促進城鄉用地結構優化。隨着城鎮化和農業現代化的不斷推進，農業人口向城鎮轉移，城鎮建設用地增加和農村建設用地減少是一個必然趨勢。因此，要建立與人口城鎮化進程相匹配的城鄉用地協調互動機制，逐步釋放農村閒置建設用地空間，有效緩解建設空間不足的問題，促進城鄉用地結構不斷優化。
（五）以城鄉建設用地增減掛鉤促進城鄉統籌發展
1．增減掛鉤是優化城鄉土地利用的政策工具。城鄉建設用地增減掛鉤在促進城鄉統籌發展、優化城鄉用地佈局上有重要作用，城鄉用地增減掛鉤是依據土地利用總體規劃、建新拆舊規劃進行的土地整理工作。是將若干擬復墾爲耕地的農村建設用地地塊和擬用於城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，以項目區內的城鎮與農村建設用地增減平衡爲原則，進行建新拆舊和土地復墾。項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地佈局更合理。
增減掛鉤管理的關鍵點：掛鉤週轉的前提是要符合土地利用總體規劃；掛鉤週轉的核心是設置項目區並在“項目區”內實施；掛鉤規模的控制是不得超過週轉指標。
開展掛鉤週轉試點的條件和時機。一是注重城鄉統籌建設，兼顧社會經濟一體化。不僅僅是城鎮以錢換地，也不僅僅是農村、農民以地換錢。二是處於特定發展階段，具備條件的地方纔開展。要求政府有組織能力，部門能協同合作，成本收益、資金能平衡，經濟上具有可行性，農民同意，並能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地區多開展，遠郊少開展。
2．掛鉤週轉的意義和作用。一是配合城鄉統籌、新城鎮、新農村建設。可實現資源再配置，解決城鄉地從哪裡來、人到哪裡去；土地經濟槓桿解決城鄉共享繁榮的經濟分配；易地建設、疏減密度解決提升村莊建設水平；解決社會資金投入新農村建設的載體和平臺。二是優化城鄉用地結構和佈局。促進鄉村重新合理佈局，集中建設；消除過時的、散亂差的鄉村用地形式；促進組團式的城鎮建設佈局；形成更爲合理的城、鄉用地比例。三是在週轉、流動中節地、集約用地。週轉結束時，建設用地總量和耕地總量無增減，用地佈局、密度、比例合理，人均用地水平提高；在流動中（非靜止）完成節約、集約用地；同時從新、舊兩方面，雙倍實現集約用地；以循環、週轉的方式持續實現集約用地。四是爲經濟發展提供更大的土地戰略空間。“借地發展”擴大了經濟建設的空間，增加了經濟運行、迴旋的戰略縱深；建設、拆遷和復墾同時加大了城鄉經濟建設總規模；城鎮獲得了提前用的時序和用地新空間，農村釋放閒置土地資源；農民和集體提前獲得未來的土地增值收益；先建新，後拆舊的運作模式，提高了城鄉社會穩定和社會安全水平。五是實施規劃、國土整治的最佳政策工具。彙集了實施規劃的社會動力，可以按國土整治原則引導城鄉佈局調整，以工程方式運行使國土整治有了工程載體，可採用各種模式組織實施規劃，構建了可以運用新機制、引入各類資金的投資平臺。
3．增減掛鉤優先推動小城鎮和產業集聚建設。一是增減掛鉤爲就地推動工業化城鎮化預留髮展空間。增減掛鉤騰退的村莊建設用地，優先用於農村公益設施、基礎設施建設，改善農村生產和生活條件，建設新農村。剩餘的可重點用於小城鎮和產業集聚建設，就地推動工業化、城鎮化。二是增減掛鉤爲城鄉互動預留髮展空間。目前在城鄉互動發展中，約有10%的農村建設用地納入城鎮，變爲城鎮建設用地。如城鎮化加速發展，城鎮用地規模要增，空間範圍要變，可通過適當加大城鄉掛鉤規模來實現。
要嚴格防範增減掛鉤偏離城鄉統籌方向。對此，溫家寶總理要求，要注重土地整治的實際效果，防止以土地整治爲名，違規擴大建設用地。徐紹史部長也提出，要防範“農村缺錢”和“城市缺地”的一拍即合導致農村土地大量流向城市。
三、城鎮化進程中節約集約用地問題
（一）城鎮化過程中土地資源被過度消耗
1．城鎮外延擴張造成稀缺土地過量消耗。1990至2010年，我國城市建成區面積增加近2.5萬平方公里。城鎮化加速階段，除正常城鎮用地外，也出現過於追求城市形象建設，大廣場、寬馬路、大辦公樓，超佔、浪費大量土地；多注重城市規模擴張，而忽視了城市吸納人口的功能，土地城鎮化速度遠快於人口城鎮化，兩者之比大大高於1∶1.23的正常水平。
2．城鎮工業用地佔比過高，利用效率偏低。我國城市內工業用地面積佔比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠高於國外15%的水平。全國工業項目用地容積率僅爲0.3至0.6，而發達國家和地區一般在1.0以上。
3．農村建設用地佔比大，閒置和粗放利
用。一是農民工在城市“定居”難，“被兩棲”的生活方式需要在城鄉同時安排用地，村莊與城市“雙擴”佔地的局面尚未改變。2010年，農村居民點用地接近19萬平方公里，是同期城鎮建設用地2.4倍。隨着農村勞動力大量外出和農村人口淨減少，農村“空心化”和住房閒置也較普遍。二是城鎮化推進和節約用地相協調的機制尚未形成。全國現有城鄉建設用地2400萬公頃（合3.6億畝，約爲每年新增用地600萬畝的60倍）。截至2012年8月31日，全國共有閒置土地1.27萬宗，95萬畝，而用地緊張的東部地區分別佔49.3%和42.6%。其中，閒置2年以上的佔57.3%。
（二）單位土地承載的經濟總量不高
1．國土經濟密度（即每平方公里土地上承載的GDP）遠低於發達國家。我國與美國的陸地疆域面積相當，目前中國經濟總量和國土經濟密度約爲美國的1/4～1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度是江蘇的2.8倍、浙江的4倍。
2．城鎮工業用地投入產出效率差。從中心城市的工業產值看：杭州2002年爲每平方公里2.73億元，日本橫濱1980年爲每平方公里42.91億元，美國紐約1988年爲每平方公里52.37億元。從工業用地投入產出效率看，北京2003年每公頃工業用地創造的增加值爲317.3萬元、從業人員數爲20人左右，分別相當於東京歷年平均水平的5.4%和11.8%。
（三）現行城鎮化進程依賴土地程度過高
1．傳統經濟增長強烈依賴土地要素供給。土地需求是由經濟發展的需求派生的，是一種引致需求。與傳統的發展方式對應，在經濟快速發展階段，經濟增長是以要素的高投入和資源的高消耗來保障的。土地的寬供應和高耗費保證了高投資，壓低地價的低成本供地保障了高出口，以土地招商引資推進了高速工業化，土地資本化又助推了快速城鎮化。我國在過去30多年間，有巨量農村富餘勞動力作爲蓄水池，保證了低成本的勞動力投入。爲服務於投入爲主的經濟增長方式，土地儘管面臨稀缺性制約，不得已採取寬供應方式的選擇。
2．城鎮建設過分依託土地爲槓桿的金融運作。現有城鎮建設方式以“土地—財政—金融”聯動機制爲支撐，在運轉中：一是財政是動力。“吃飯靠財政，建設靠土地”，土地出讓收入大幅增長，形成土地財政效應。對土地徵用、開發和出讓產生很強的激勵作用。二是金融是工具。城市建設需要鉅額資金，金融是不可或缺的工具。近年，各級政府城市建設資金主要來源於銀行信貸。土地是槓桿。地方向商業銀行借貸的基礎。政府資本金，主要來自於土地出讓收益，部分來自於財政收支盈餘。政府資產抵押，土地是最可靠、最可預期的抵押品。
聯動機制帶來的好處是：促進經濟高增長和城鎮化進程，增加地方財政收入，造就了繁榮。帶來的弊端是：引發多徵、多佔、多賣地衝動，衝擊耕地紅線。導致土地浪費，不節約、不集約利用和資源環境問題。加大宏觀調控難度，影響經濟運行，引發財政風險和金融風險。
（四）在城鎮化中率先節約集約用地
城鎮化具有促進土地集約利用的天然傾向，隨着由村到城集聚程度的提高，人均建設用地呈遞減趨勢：村莊>集鎮>小城>中城>大城>特大城。經過多年發展，我國經濟綜合實力全面提升，科技創新能力不斷加強，爲實施城鎮土地節約集約利用戰略奠定了堅實基礎。因此，要在在資源約束下來推進新型工業化、城鎮化，引領新的生產方式和生活方式，以用地安排來引導空間佈局，規劃和建設美好家園。
1．實施節約集約國家戰略，促進合理用地。從我國國土開發空間不足的國情和工業化、城鎮化快速發展的大背景來看，節約集約用地、建設節地型社會是未來我國加強土地管理的根本任務，在城鎮化過程中，要全面落實節約優先戰略，推進節地型社會建設。一要堅持各類建設不新佔地、少佔地或少佔耕地，以較少的土地消耗支撐更大規模的經濟活動和經濟高增長；二要堅持各類土地利用合理佈局和結構優化，促進區域、城鄉、城鎮和鄉村內部、產業協調發展；三要堅持經濟效益、社會效益和生態效益協調統一，達到單位土地承載能力和產出率高的目標；四要堅持當前用地和長遠用地相結合，不靠透支子孫後代的土地資源謀發展，保持土地資源代際公平和永續利用。
具體而言，就是要積極實施促進土地節約集約利用戰略。即，在堅持最嚴格的耕地保護制度前提下，實行最嚴格的節約用地制度，全面加強土地資源節約利用和保護，促進經濟發展方式轉變，走出一條耗地少、結構優、效率高、可持續的土地資源利用新路子。具體有三：一是總量調控和規模導向戰略。實行用地規模總量控制。按照“控制總量、保持流量、減少增量、盤活存量”，嚴控建設用地規模，降低新增建設用地增幅，盤整存量建設用地，使全民在有限的土地上精打細算、合理使用，使土地節約集約利用水平迅速提高。二是空間引導和佈局優化戰略。優化利用佈局。有序的土地利用空間格局具有更大的集約度和承載力，優化、調整土地空間佈局、提高利用效率是最大的節約集約。加強城鄉用地佈局互動，保持和擴大綠色空間，可以有效促進形成節約集約宜居城市，建設環境友好、景觀優美的美好家園。三是綜合整治和再利用戰略。整治、復墾、調整耕地、建設用地和其他用地；創新機制和政策措施，更新城鎮用地，系統整治農村低效利用和空閒地，儘快完成對低效用地的再利用；修復自然、地理、人文景觀風貌，構建、重塑人與自然和諧相處的人居環境，提高城鄉集約用地水平。
2．採取推進土地節約集約利用的措施。節約集約用地是一項綜合性的系統工程，要從節地機制、節地標準、節地模式、節地技術和評價體系等多個方面入手，統籌考慮和推進。
一是採取“三線兩界一評價”措施，實施總量控制，優化結構，提升用地效率。發揮規劃的整體管控作用，設立耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總量“三條紅線”，管住用地總量；劃定基本農田保護區邊界和城鎮、村莊發展控制邊界，強化土地利用空間管制，管住用地結構和佈局；建立土地節約集約利用評價考覈體系，建立節地評價制度；完善節約集約用地標準，建立健全土地利用效率監管和控制體系。
二是完善土地節約集約利用模式，推動節地技術創新。推行立體開發、複合利用、循環利用、劣地優用等節地模式，促進城鎮地上地下空間開發利用，加快城鎮改造，鼓勵企業實施用地增容改造，推進廢棄土地、荒山荒坡等開發利用。加快節地技術創新，開展交通、水利等大型工程建設節地技術研發，推進節能省地型住宅及地下空間開發利用等新技術，加快工礦廢棄土地、污染土地、鹽鹼土地治理和修復技術的創新。
三是健全土地節約集約利用激勵機制，不斷提高土地利用整體效益。綜合運用財政、金融、稅收、價格等政策工具和經濟手段，促進土地使用主體珍惜土地，主動採用節地新技術，轉變土地利用方式，抑制土地粗放浪費，改變不合理的消費需求。設立國家土地資源節約集約利用技術創新獎勵基金，激發全社會節約集約用地。
3．促進各類土地複合利用，提高綜合利用效率。土地具有生產、生活、生態等多樣性功能。推進土地的複合利用，能發揮土地的多樣性功能，有利於提高土地利用效率。一要推進建設用地的多功能複合利用，比如大型區域基礎設施建設應推行多設施共用通道的方式，區域和城市的重要交通樞紐、節點及其周邊地區土地利用應推行綜合性立體化交通換乘中心、多功能經濟活動中心及配套設施建設模式。二是城市土地開發應注重就業與居住相協調，推行公共交通導向的土地開發利用模式。三是土地特別是耕地，不僅具有生產屬性，還具有生態功能，在調節氣候、淨化美化環境、維持生物多樣性、涵養水源、固碳等方面發揮着重要的作用。四是城市建設規劃佈局應充分考慮耕地的生態功能，發揮耕地作爲城市“綠心”、“綠帶”的功能，做到耕地生態系統與城市建設有機結合。五是在生態建設與維護方面，應統籌耕地保護與生態退耕關係，合理確定不同區域的退耕規模，確保耕地紅線不突破。
（《行政管理改革》2012年第11期）
（本章完）