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巴曙鬆：保障性住房制度改進關鍵
在2011年開始啓動大規模建設保障性住房的初期，市場主要關注的是土地以及資金來源等問題。隨着保障性住房建設規模的擴大，如何建立一個清晰、透明、科學的保障房進入與退出制度就變得十分重要。當前中國保障性住房進入與退出環節面臨如下主要問題：
應保的未保、不應保的卻被保了
就進入機制存在的問題來看，目前我國保障性住房保障標準線主要有兩個方面的要求：一方面是對申請家庭收入標準的界定，另一方面是對申請家庭現有居住面積的界定。從實際調查的情況看，主要存在以下不足：
收入標準確定合理性不足。各地的收入線劃分標準不統一，而且無法綜合各種收入支出等因素來確定合適的保障對象，從而可能會出現“應保的未保、不應保的卻被保了”的現象。
面積標準確定合理性不足。在設置保障性住房面積標準時，多數城市採用人均指標，即城鎮人均建築面積或人均使用面積低於一定比例作爲保障標準，低於這個標準的住房困難家庭可以納入住房保障。這種操作方法相對簡單，但缺陷是沒有對不同家庭的人口結構等情況給予考慮。
戶籍限制。比較一些城市的住房保障進入條件，具有本城市戶口成爲享受住房保障的必要條件之一。雖然有深圳、上海兩城市開始提出要將非戶籍人口納入到住房保障體系中來，但也只是停留在提議階段，還未見具體可行的操作方法。但是從人羣的需求看，非戶籍的流動人口也是需要保障性住房的人羣之一。
審覈環節往往流於形式
就審覈和管理中存在的問題來看，首先，受保障對象申報信息甄別難。審覈過程中由於基層監管過程中存在工作量大、取證困難，缺乏有效的審覈方式等問題存在，信息甄別難度較大，有的審覈往往容易流於形式，導致保障性住房享受者中存在一些弄虛作假現象。加之目前一些城市的民政、稅務、房產管理部門之間沒有形成信息共享機制，所以管理部門監督申請家庭的全部家庭收入及其變動有較大難度。在這種情況下，基層管理部門只能通過入戶調查、鄰里訪問等低效率的調查方法，不僅耗時費力成本高，且收集到的信息往往不太準確。
其次，缺乏有效的懲處措施。現行的保障性住房的有關法規對虛報的個人和家庭的懲罰力度不夠，主要是以警告、責令退還、取消受保資格等一些相對較輕的處罰規定，這些規定無法阻止虛假情況的發生。
受保家庭對退出保障性住房較爲抗拒
就退出環節中存在的問題來看，近年來，隨着保障房規模的不斷擴大，保障性住房退出管理建設的關注度逐步在提高。不過，從全國範圍來說，保障性住房退出機制還存在以下問題：
受保家庭對退出保障性住房保障常常較爲抗拒。從目前調研的情況看，雖然國家和地方的保障性住房相關法規都對保障房的退出管理有明確的規定，但受保家庭對保障性住房退出的制度規定往往較爲抗拒，少數享受了住房保障的家庭在條件超過保障標準後也不願退出保障性住房。根據對常德市179戶受保家庭有關退出廉租房的情況調查顯示，有37.6%的受調查者選擇“只要收入達到退出標準，我就退”, 41.2%的受調查者選擇“到時再說”,16.5%的受調查者選擇“不退”，可見，不認同的比例超過了半數。
對受保家庭收入動態監管難度大。對受保家庭的動態監管主要有兩大類：一個是家庭收入變化及人均住房面積的改變，一個是受保家庭違規使用保障性住房和租賃補貼的情況。在審計署抽查22個城市的廉租住房保障家庭中，有1.32萬戶未將租賃補貼按規定用於改善住房條件，而是用於家庭其他消費，使租賃補貼變成了生活補貼。目前在多數城市還沒有建立一套有效、完整的收入申報制度及收入覈查體系。單純依靠受保家庭主動如實申報家庭收入變動情況，往往難以達到目的，而入戶調查等收入覈查方法效率較低，收集到的信息準確度也不高。
保障性住房進入與退出的國際經驗及其借鑑
保障性住房進入：嚴格、清晰、透明的進入標準。新加坡政府制定了詳細的租住或購買組屋的申請資格標準。在公共住房申請資格的有關規定中，有四個決定公共組屋申請資格的主要條件：一是公民權。規定申請者必須是新加坡公民，而共同申請的其他成員必須在新加坡居住。二是無私有房產。那些擁有私有房產的居民不能申請購買公房，甚至那些想放棄其私有房產再申請購買公房的申請者也必須在其具備公房申請資格的30個月後才能申請購買公房。三是收入水平。由於公共住房是幫助那些無力購買私人住房的居民解決住房問題，因而要確定申請公房的家庭收入限額標準，那些家庭總收入超過收入限額標準的家庭不能申請購買公房。四是家庭構成。
審覈和管理：嚴格的審覈和監管。當住房保障對象收入水平超過當年最低收入標準時，將要求其按期騰退保障性住房或停發住房租金補貼。例如，自1987年4月起，中國香港特別行政區的房委會開始實施“公屋住戶資助政策”，旨在減低對經濟能力較強的住戶的資助，使得房屋資助能給予真正有需要的人。該政策規定，在公屋居住滿十年或以上的住戶，須兩年一次申報家庭收入；不申報收入或家庭收入超過所定限額的租戶須繳
付額外的租金。二是住房保障及管理情況適時向公衆公示，接受社會監督。
退出：獎懲並重，法規嚴格。爲了確保保障性住房能夠流轉和分配給最需要的家庭，大部分國家和地區對於騙取住房保障資格的家庭懲罰十分嚴格。例如，中國香港特別行政區對虛報資料或僞造證明騙租的住戶懲罰力度相當大。根據香港法例第283章《房屋條例》第26條規定：任何人如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，一經定罪，可被判罰款20萬港元及監禁6個月。它不僅僅是取消租約、罰款，還可能會限制人身自由，比如監禁。如此嚴厲的懲罰措施形成欺騙行爲的高成本。而對於退出環節，許多國家和地區還實行激勵政策，能夠兼顧保障性住房的順利退出與受保對象福利的提高。例如，英國政府實行“優先購買權政策”，鼓勵公房租住者按一定優惠折扣價購買租住的公共住房，中國香港地區實行“置業資助貸款計劃”，向合格的申請人提供免息貸款和按揭還款補助金。
中國保障性住房進入與退出制度的改進建議
立足於當前中國的實際，結合保障性住房進入與退出機制的國際經驗，可以從以下幾個方面完善中國保障性住房進入與退出制度：
建立清晰合理的多維度的保障房進入標準指標體系。這可以包括：住房支付能力、人口結構、資產標準等。例如一些城市在保障性住房准入標準中嘗試增加了對家庭資產的界定，如北京和廣州市就設置了家庭淨資產值准入標準。
建立“居民經濟狀況覈對系統”，加大懲罰力度。首先，要建立有效的審覈辦法。目前上海建立的“居民經濟狀況覈對系統”對如何建立一套有效的審覈辦法具有借鑑意義，相關城市可以參考上海市建立“居民家庭經濟狀況評估中心”的經驗，聯合民政、社保、稅務、房管、銀行等部門共同建立“電子比對專線”。在嚴格保護申請戶的隱私前提下，查詢申請戶的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產登記、公積金繳納等情況，將這些信息作爲審覈過程的參考依據。此外，保障房相關信息要公開接受公衆的監督，同時加大對虛假信息申報和尋租現象的處罰力度。必須實行更爲嚴厲的虛報處罰措施，提高違法者的違法成本。
建立家庭收入動態監控制度，構建清晰的退出機制。一是可以採用“逆向遞減”補貼解決保障房退出時的福利倒置，具體有兩種方式：一種是對收入稍高者少補，而對收入較低者多補；另一種是隨受保家庭收入水平提高，實行新的租金標準的調節機制。採用這種差額補貼好處在於更能體現保障性住房保障的公平性，讓更需要得到保障的對象受益更大。二是地方政府可以因地制宜地制定受保障對象主動退出的優惠政策，通過低息貸款或貸款免息等政策措施鼓勵受保障對象優先進入下一層次的住房保障體系或者購買住房，這可在一定程度上調動受保障對象退出保障的積極性，激發出房地產市場的火爐。
（《人民論壇》2012年11月上）
陳水生：包容性住房保障制度的內涵與構建
在提倡共享式和包容性發展的背景下，我國需儘快建立包容性的住房保障體系。包容性住房保障的供應需滿足不同收入羣體的住房需求，對現有的供應體系進行優化重構，形成整合型的住房供應體系，實現保障住房經濟效益和社會效益的統一。
首先，建立普惠型住房保障制度。包容性住房保障政策要維護和實現最大多數人的社會福利。包容性發展視角下建立普惠性的住房保障體系既是服務型政府建設的應有之義，也是滿足民衆基本生活需求，維護社會穩定與可持續發展的必然要求。普惠型住房保障體系在現階段要儘可能地保障最大多數民衆的住房權，特別是解決中低收入人羣的住房難題。住房保障政策應該構建全民共享的制度體系，讓更廣大的民衆能夠享受中國改革發展的成果。具體而言，要進一步擴大保障水平，降低申請門檻，滿足低收入階層的基本住房需求。
其次，強化政府責任，堅持市場運作。住房保障屬於現代社會保障制度的主要內容。住房問題的解決不能全靠市場，政府應承擔基本的保障職責。中國目前的住房供應體系是市場和政府雙軌並存，即中高收入民衆的住房需求由市場供給加以解決，中低收入家庭的住房需求則需要政府予以保障，市場商品房和政府保障房分別滿足相應羣體的住房需求。在具體運作中，比如保障住房的建設和管理還是得通過市場機制進行，以提高管理效益，政府只要做好政策設計、加強監督管理等工作即可。
再次，構建整合性住房保障供應體系。目前我國的住房保障體系存在着過於複雜化、破碎化等弊端。我國住房保障體系包括經適房、廉租房、公租房和限價房等不同類型。這些類型的劃分過於複雜，相互之間又難以銜接，且區分度不高，帶來保障住房的建設和發展的紊亂，影響住房保障的整體績效。未來應對其進行整合，可以將廉租房併入公共租賃住房體系，在公共租賃房中再依據收入水平劃分爲高中低檔；經適房由於其在實際操作中存在的諸多問題而受到了較多的批評，不少地方已逐步將建設重點轉移到公共租賃房，因此可以考慮逐步取消經適房。未來重點應該是發展公共租賃住房，從而形成統一而高效的住房保障供應體系。
第四，加強公共住房的管理與改革。我國最近幾年大力建設保障性住房，2011年開工建設1000萬套，2012年新
開工700多萬套，2013年新開工建設630萬套，這樣大規模的建設容易帶來保障房建設和管理的諸多問題。首先，各地上報的保障房數量是否真的是在建的保障房，不少地區將單位集資建房和動遷房也算入保障房。其次，中央政府和地方政府如何保證龐大的住房建設資金投入。儘管中國政府財政收入近年來增幅巨大，但是在其他社會保障領域以及財政開支上都需要花錢。建設資金無法保證，保障房建設就會陷入困境。此外，保障性住房的質量和公平問題。如何避免建設過程中的工程腐敗以及權錢交易是住房保障管理中一個很迫切的問題。大規模的保障性住房建成之後，分配的公平性也是考驗政府公信力的一道難題。此外，政府如何來管理龐大規模的公共住房，以及保障性住房集中成片所帶來的城市問題、社會管理問題和社區建設問題都是棘手難題。
中國住房保障政策的發展歷程和現狀表明，政府在這些年已經做出了巨大努力，但也必須看到，住房保障是一個複雜的問題，既是一個政治問題，也是一個經濟問題。政府在通過公共政策解決住房問題時，需要立足現實，也要吸取國際上其他國家的有益經驗。住房保障需要政府承擔其職責，政府也應該提升其制度化程度、政策水平和管理理念和能力，通過科學規劃和有效的政策實施來滿足民衆尤其是中低收入羣體的住房需求。
（摘自《文匯報》2014年2月17日）
劉志峰：關於完善中國特色住房保障制度的若干思考
住房是人類生活的基本物質要素。黨和政府高度重視解決羣衆的住房問題。黨的十七大把努力實現全體人民住有所居，作爲全面建設小康社會的重要任務。從上世紀八十年代初開始，在經濟體制改革的總體要求下，我國對傳統的福利住房制度進行了根本性改革，目的就是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的住房制度，解決羣衆住房問題。從提租補貼、解危解困到安居工程建設，從集資建房、合作建房到發展經濟適用住房，從建立廉租住房制度到大力發展公共租賃住房，住房保障始終是城鎮住房制度改革的重要組成部分。隨着城鎮住房制度改革的深化和房地產市場的快速發展，城鎮居民的住房條件得到明顯改善。住房保障制度的探索與實踐，對解決城鎮中低收入家庭的住房困難問題，發揮了積極作用。特別是最近幾年大規模推進保障性安居工程建設，使城鎮低收入家庭住房困難問題有了一定緩解。
但由於認識的侷限和經濟社會發展階段的影響，住房保障制度在政策設計和實際執行上仍有不少待解決的問題。一是有的地方早年建設的經濟適用住房，供應對象把關不嚴，甚至沒有任何限制，單套建築面積過大，上市交易收益調節機制不健全，存在着藉機牟利等問題，社會反響強烈。二是由於經濟適用住房操作中的不規範，導致各方面產生不同認識，一些地方認爲保障範圍過大，保障標準過高，再加上部分地方過分依賴土地財政，經濟適用住房建設在城鎮住房建設中的比例逐年下降。加上廉租住房建設量很少，從而造成住房保障制度覆蓋面越來越窄，城鎮中低收入家庭住房困難問題日益突出。三是多數地方住房保障對象仍侷限於城鎮戶籍居民，基本未考慮將常住非戶籍務工人員等羣體納入保障範圍。四是保障房品種偏多，有廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房、棚戶區改造住房和拆遷安置房等等，相互間銜接不夠順暢，未能形成階梯型保障體系，行政管理成本也較高。一些出售型的保障性住房供應對象不明確，產權不明晰，甚至出現少數有權有錢的單位以團購名義爲職工牟利等問題。這些問題，有的是改革過程中的老問題，有的是隨着經濟社會發展特別是房價快速上漲帶來的新問題。新老問題交織，使得當前住房矛盾較爲突出並表現出新的特點，成爲社會關注的熱點問題。因此，結合我國國情，在抓好房地產市場調控的同時，進一步完善住房保障制度，顯得十分迫切。
住房是人的基本權利。保障公民居住權利是政府公共服務的重要內容。實現住有所居目標，應處理好政府保障與發展房地產市場的關係。發展房地產市場與實施住房保障，都是解決城鎮居民住房問題的途徑，兩者是相互關聯的。房價越高，居民支付能力相應越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必須堅持住房市場化的發展方向和按勞分配的社會主義分配原則，規範發展房地產市場，支持多數居民通過購買或承租商品住房，逐步改善住房條件；另一方面，要完善住房保障制度，政府通過財政、金融、稅收、土地等政策扶持，幫助那些沒有能力通過市場解決基本住房需求的中低收入家庭，逐步解決住房困難。
完善中國特色住房保障制度，應堅持立足經濟社會發展實際，與發展水平相適應，做到“保基本、廣覆蓋、可持續”，對不同收入居民的基本居住需要實行分層次保障；應堅持政府主導，社會參與，多渠道解決住房困難；應堅持 “公開、公平、公正”的原則，確保住房保障資源公平、有效利用；應堅持在國家統一政策基礎上，各地區因地制宜，分別決策，使住房保障與當地經濟社會發展水平相適應，與城鎮化進程相協調。結合我國當前住房保障的實際和城鎮化快速發展的趨勢，我認爲，完善住房保障制度，重點是合理確定保障範圍和標準，完善住房保障方式，健全准入退出機制，創新保障房建設融資機制。
（摘自《住宅產業》2012年第4期）
（本章完）