歷史上出現的民亂，多數是由災荒引發的。
而象明朝，可以說就是亡於災荒引發的民變。
但細看各朝，幾乎都沒有制定過完善的賑災預案。
宋代有一些措施，比如一但發生大災，就把災民中的青壯招作廂軍。把青壯招走了，剩下些老弱婦孺就算髮生民變，也很易鎮壓。”“
但事實證明，這一招並不高明。
首先，把青壯招走了，會降低災民的自救能力，讓災情變得更加嚴重。
二來，會讓軍隊越來越臃腫。宋代的“冗兵”一直是困擾朝廷的首要問題，軍費支出，通常佔到歲入的六成以上，高峰時，年軍費支出超過七千萬貫。相當於明初近二十年的歲入。
所以，宋代這種做法絕對效仿不得。而明代亡於災荒引發民亂，那一幕幕慘烈的畫面猶歷歷在目，大家回想起來還心有慼慼焉。
今日秦牧提出賑災預案，在坐的大臣不但覺得必要，而且認爲是刻不容緩。
戶部右侍郎楊超首先說道：“陛下，一但發生災情，首先要解決無疑災民的吃飯問題，只要不飯死人，災民就很容易疏導控制。
而以往地方發生災情後，按程序先得上報朝廷，由朝廷確認災情後，再由戶部撥發賑災錢糧，如此層層上報，不但費時良久，耽誤了賑災時間。而且各層官員容易相互推諉，大災之下又起人禍。
有鑑於此，臣建議在各省設立常平倉。具體選址不一定在省城，最好是處於一省中心的州縣。或者根據實際情況，設在各省災情多發地區附近。如此，一個發生災情，才能以最快的速度，把賑災糧發放到災民手上。
常平倉的資金。可從各省每年的兩稅中截留相應的稅收作爲專用款項。豐年儘量收糧，避免穀賤傷農。荒年則出糶，抑平糧價，穩定市場。遇到災情發生，則全力賑災。”
秦牧聽了，轉而問道：“諸位大臣以爲如何？”
司馬安答道：“陛下，具體施行起來，恐怕會遇到不少問題。首先，各省出產不一樣，比如甘肅、寧夏、遼東三省。目前主要是以放牧爲主，農耕的民衆比較少，糧食產出有限。如果設置常平倉，從何處購糧存儲需要考慮。
再者，多災省份，往往每年稅收也是比較少的，那麼能截留的款項也就少，這就需要根據各省的實際情況，相應調高截留款的比例。否則糧儲不足，便形同虛設。
而象江南這些地方，稅收多，糧產豐。民生富足，百姓抗災能力比較強，發生災荒的機率也比較小，截留的稅收比較要減小。
最後便是常平倉的管理。按楊侍郎所說，豐年購糧、荒年出糶，災年賑濟。錢糧的流動性大，極容易滋生營私舞弊的行爲。若不能有效監管，設立常平倉不但於事無補，反而會成爲藏污納垢的地方。”
“不錯。”秦牧頻頻頷首道，“再好的的政策，關鍵都是要落到實處，並且得長期有效加以監管才行。”
楊超接着說道：“陛下，臣以爲各省常平倉，可由戶部派員前往負責日常管理，也可以在朝中另設一部門垂直管理。各省布政使、按察使、以及常平倉所在地的官員負有日常監督之責。
一但哪個省的常平倉出現重大的營私舞弊行爲，不但涉事官員問罪，包管朝中負責常平倉事務的主官，以及各省負有監督責任的官員，一併要問責；
發生災荒之時，由當地主官根據災情的輕重，向當地的常平倉報請撥糧，而管理常平倉的官員則反過來，對當地官員的賑災情況進行監督，防止地方官員侵吞賑災錢糧。”
秦牧不動聲色地問道：“若是當地官員與管理常平倉的官員沆瀣一氣呢？”
“這”楊超一時不知如何作答。
秦牧這一問，絕非故意刁難，在坐的大臣心知肚明，發生這種事情可能性不但有，而且機率非常高。
歷來賑災錢糧最容易被侵吞的原因，一是賑災款項通常比較大，二是發生災情時，情況緊急，混亂，難以統計具體發放了多少賑災錢糧，事後也難以調查。
因此貪不貪主要靠賑災官員的良心；
而在金錢面前，良心這東西是最靠不住的。
地方官員爲了多撈一點，上報災情時往往會把災情成倍地誇大，更堪者，沒有災情，也敢謊報災情。這種事情歷朝歷代已經屢見不鮮。
這樣的事情之所以屢屢出現，主要還是行政構架存在問題，歷代的地方行政構架都差不多，權力過於集中，且缺少相應的監督，所以不管上層如何努力，也難以避免這種行爲。
司馬安等人雖然聰明，但面對這種結構性的問題，又能有什麼辦法？各人沉默不語。
秦牧嚴肅地說道：“這個問題必須解決，你們可以慢慢回去想辦法，十日之內，不管你們怎麼辦，必須給朕一個可行的解決方案。現在，朕先說說相應的配套賑災事宜。
如楊卿所言，一但發生災情，第一要解決的是糧食問題，但光解決災民的吃飯問題顯然是不夠。
正所謂忍飢挨凍，吃的問題解決了，還有穿的問題，除了旱災外，其他災情多是突發性的，災民穿衣都成問題。
因此常平倉除了糧食外，還應該存儲一些的粗布，棉衣、被褥，帳蓬之類的應急之物。”
于成龍接口道：“陛下所言極是，臣以爲，防疫藥材方面也要有相應的儲備，大災之後常有大疫，縱觀以往的天災，往往是天災引發的疫病奪去更多的人命，因此在防疫方面也不能掉以輕心。”
聽了于成龍的話，大家不由得想起明末流行於北方波及京師的大疫，那種十室九空的情景，想想就讓人驚悸。當初李自成之所以能那麼快攻破北京，與瘟疫的流行有極大的關係。
那場慘重的瘟疫，讓秦牧的門前衛生三包的政策得以順利推行，普通百姓都比較自責的執行，使得大秦各個州縣的衛生情況有了質的飛躍。
同時官員對疫病的重視程度，也大大增加，所以于成龍能想到這些，並提出相應的預案便不奇怪了。
秦牧說道：“不錯，疫與災與影隨形，救災的同時，必須要及時防疫。至於由常平倉存儲藥材，朕以爲不可取，藥材不能長久儲存，否則就會失效。
要解決防疫的問題，還得從各縣的醫院建設着手，朕之前就提出要在各個州縣成立醫院，由太醫院統一管理，集冶病和教學科研於一體，如果此項政策落實了，防疫之事，就可以交由醫院來負責。”
之前對此有不少官員反對，畢竟歷代官方除了太醫院之外，從來沒有在地方上設立過醫院。不過官員們反對的雖然不少，秦牧卻一直在強力推進醫療體系的建設。
首先設立了軍醫學院，還招募女子從醫，加緊培養醫科人才，一待時機成熟，他肯定要強行推動醫療體系的完善。
這次借災疫防疫的問題，來順勢推動一下，是再好不過。
除發醫療體系之個，秦牧還要藉機推薦另一項體制的建設，現在他不說，先強迫在坐的大臣回去想。
十日之後，等他們想不出來，秦牧自會找杆槍，按自己的構思去提出來。他連找誰當槍使都想好了。他望了望司馬安，嘴角微微上翹。
司馬安敏銳地覺察到了什麼，雖不明其意，心頭卻不禁有些發毛。
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