建立新中國的構想及實踐
張旭東
1947年7月，人民解放戰爭由戰略防禦轉入戰略進攻，這成爲中國革命的一個根本轉折點。此時中國階級力量的對比已經起了根本的變化，共產黨優勢地位已逐漸形成，正面臨着從局部執政到全國執政的轉變。在此情況下，中共如何實現轉變以實現建立新中國的任務，需要進行更加全面、深入的思考和設計。
一、建立一個什麼樣的國
中國共產黨自誕生之始,就開始重建國家的探索。
當時的中國國情是：“因爲民主政治未能成功,名爲共和國家,實際上仍舊由軍閥掌握政權,這種半獨立的封建國家,執政的軍閥每每與國際帝國主義相互勾結”。爲此，中共二大指出:“中國全部統一的實現,是在中國能脫離世界帝國主義的侵略和推翻封建制度的軍閥,建設真正民主主義國家的時候。”“統一中國本部(包括東三省)爲真正民主共和國。”“真正民主共和國”是中國共產黨建國思想的歷史起點。在其指導下，國共實現了第一次合作，進行了轟轟烈烈的北伐戰爭。但由於中國共產黨沒有真正領會區別新舊民主內涵，不能準確判斷分析中國各階級在國家中的地位，所以這一口號在國民黨右派分裂下很快流產。第一次國共合作破裂後,中國共產黨隨即移植蘇聯模式，提出了“蘇維埃工農共和國”口號。1928年9月20日,中國共產黨在發表對時局的宣言中,提出“建立工農兵及一切勞苦羣衆蘇維埃中國共和國”的主張,1930年8月14日,中國共產黨進一步又發表對時局的宣言,進一步提出了“中國工農蘇維埃共和國”的概念。蘇維埃共和國是中國共產黨建國思想的第一次獨立實踐，拉開了“創造中國新社會的序幕”。但由於蘇維埃共和國是中國共產黨在第一次大革命失敗後，在來不及對中國國情和中國革命作深入分析的背景下，不顧中國國情地單純移植，它的最終失敗也就在所難免。“蘇維埃人民共和國”作爲中國共產黨在民族革命背景下的第一個國家主張，首見於1935年12月的瓦窯堡會議：“蘇維埃工農共和國及中央政府宣告，把自己改變爲蘇維埃人民共和國，把自己的政策，即蘇維埃工農共和國的政策的許多部分，改變到更加適合反對日本帝國主義變中國爲殖民地的情況”。“工農共和國”和“人民共和國”有什麼區別呢？12月27日,毛澤東在《論反對日本帝國主義的策略》的報告中回答由“工農共和國”改爲“人民共和國”的原因，指出:“我們的政府不但是代表工農的,而且是代表民族的。這個意義,是在工農民主共和國的口號裡原來就包括了的,因爲工人、農民佔了全民族人口的百分之八十至九十。”“但是現在的情況,使得我們要把這個口號改變一下,改變爲人民共和國。這是因爲日本侵略的情況變動了中國的階級關係,不但小資產階級,而且民族資產階級,有了參加抗日鬥爭的可能性。”“人民共和國的政府以工農爲主體,同時容納其他反帝國主義反封建勢力的階級。”蘇維埃人民共和國是中共在民族危機嚴重的特定時刻考慮國家前途與命運的思想活動反映，是中共抗日民族統一戰線的政治策略在國家問題上的集中體現，它擴大了國家政權的階級基礎和社會基礎。但是，“蘇維埃人民共和國”這種稱謂沒有從根本上放棄蘇維埃的主張，不能真正適應民族矛盾至上背景下統一戰線策略轉變的要求，所以很快就被擱置。隨着民族危機的加劇，中國共產黨日益認識到與國民黨聯手抗戰建國的必要性，爲此，中國共產黨對蔣介石等大地主大資產階級的政策口號不斷髮生變化，由“反蔣抗日”向“逼蔣抗日”“聯蔣抗日”再到“擁蔣抗日”的轉變。中國共產黨也順應形勢放棄蘇維埃制度。1936年8月25日,在《中國共產黨致中國國民黨書》中,黨將“人民共和國”改爲“民主共和國”,表示“我們贊助建立全中國統一的民主共和國”,“在全中國統一的民主共和國建立之時,蘇維埃區域即可成爲全中國統一的民主共和國的一個組成部分”。9月17日,中共中央政治局通過《關於抗日救亡運動的新形勢與民主共和國的決議》,其中在對“民主共和國”的口號作具體說明時指出:“中央認爲在目前形勢之下,有提出建立民主共和國口號的必要,因爲這是團結一切抗日力量來保障中國領土完整和預防中國人民遭受亡國滅種的慘禍的最好方法,而且這也是從廣大人民的民主要求產生出來的最適當的統一戰線的口號，是較之一部分領土上的工農民主專政制度在地域上更普及的民主,較之全中國主要地區上國民黨的一黨專政大大進步的政治制度。”但是，民主共和國沒有清晰地表明中國共產黨所追求的民主目標：到底是新民主，還是舊民主？另外民主共和國在20世紀30年代末，即在抗戰進入相持階段的時候，受到蔣介石爲首的大地主大資產階級的破壞和攻擊。同時共產黨抗日根據地的建政實踐推動新的建國口號的提出。
中國共產黨關於新民主主義共和國的構思，大致形成於1940年前後。1939年12月，毛澤東在《中國革命和中國共產黨》一文中強調，中國新民主主義革命要造成各革命階級在無產階級領導之下的統一戰線的專政，明確了新民主主義革命所形成的民主共和國與一般意義上的民主共和國相區別。1940年毛澤東《新民主主義論》問世，正式回答了新民主主義革命要建立什麼樣的國家的問題。毛澤東強調：“現在所要建立的中華民主共和國，只能是在無產階級領導之下的一切反帝反封建的人們聯合專政的民主共和國，這就是新民主主義的共和國，也就是真正革命的三大政策的新三民主義共和國。”新民主主義共和國與民主共和國最大的區別就是有了“新”質的規定，“新民主主義的政治、新民主主義的經濟和新民主主義的文化相結合,這就是新民主主義共和國,這就是名副其實的中華民國,這就是我們要造成的新中國”。新民主主義共和國是中國共產黨從國情出發提出的基本建國方略，毛澤東在《新民主主義論》中滿懷信心地昭示：新中國站在每個人民的面前，我們應該去迎接它。新中國航船的桅頂已經冒出地平線了，我們應該拍掌歡迎它。舉起你的雙手吧，新中國是我們的。“新民主主義共和國”在各抗日根據地的初步實踐，不僅真正明確了重建國家的歷史方向、發展進程和基本格局，也爲最終重建國家積累了新鮮經驗。
對於抗日戰爭勝利之後中國的建國問題,中國共產黨在新民主主義共和國理論的指導下提出了獨立、和平、民主的戰後建國方針,並以此開展了與內戰、獨裁的鬥爭。抗戰勝利前後，爲了真正建立一個獨立、自由、民主、統一和富強的新國家，中國共產黨提出了“廢除蔣介石一黨專政，成立聯合政府”的主張。抗戰勝利前夕,毛澤東預測聯合政府有三種形式：一是以共產黨人“在獨裁政府做官”的形式表現的所謂的聯合政府，二是以蔣介石爲首的、形式上民主而實質上獨裁的聯合政府，三是在國共雙方力量消長髮生根本變化時“以我們爲中心”的聯合政府，而後者纔是“中國政治發展的基本趨勢和規律，我們要建設的國家就是這樣一個國家”。當然，共產黨強調目前所追求的是最低層次的聯合政府。1945年8月毛澤東在分析抗戰結束後的時局時說，“中國如果成立聯合政府，可能有幾種形式。其中一種就是現在的獨裁加若干民主，並將存在相當長的時期。對於這種形式的聯合政府，我們還是要參加進去，進去是給蔣介石‘洗臉’，而不是‘砍頭’。”強調願“在蔣主席的領導下，徹底實現三民主義，建設獨立、自由、富強的新中國”。當然，這種最低層次形式的民主聯合政府是對蔣介石純粹獨裁政府的一種否定，是向最終新民主主義中國的過渡。1945年2月3日，毛澤東在中共六屆七中全會主席團會議上指出：去年九月提出建立聯合政府的主張是一個原則的轉變，以前是你的政府，我要人民，九月以後是改組政府，我可參加。聯合政府仍然是蔣介石的政府，不過我們入了股，造成一種條件。正如毛澤東所強調的，“走這個彎路將使我們黨在各方面達到更成熟，中國人民更覺悟，然後建立新民主主義的中國”。
爲了民主聯合政府目標的實現,毛澤東不顧個人的生命安危，1945年8月28日來到重慶和蔣介石談判。到重慶後，毛澤東在不同場合會見各民主黨派和中外記者，表明中國共產黨追求民主聯合政府的決心。針對有人提出“共產黨要不要另起爐竈”的說法，毛澤東詼諧地說到“如果蔣委員長是大鍋飯讓大家吃，共產黨絕不另起爐竈；如果他不給大家吃大鍋飯，餓了兩天還可以，餓到第三天，非另起爐竈不行”。在重慶談判的推動下，中國國內贏得了短暫的和平，國共兩黨簽署了停戰協定，共產黨爲此也作出了巨大的讓步，但這一切都沒有改變蔣介石要最終消滅共產黨的決心。就在重慶談判期間，蔣介石就發出指示：我們現在的中心任務，就是要消滅共產黨。
1946年6月，蔣介石最終撕毀政協停戰協定，挑起了內戰。蔣介石依仗他的優勢兵力揚言3個月消滅共產黨。在蔣介石挑起內戰的背景下，共產黨一開始的計劃是做好應對的充分準備，通過戰場的勝利來迫使蔣介石讓步，最終通過自衛戰爭的手段來使蔣介石最終接受聯合政府的主張。1946年7月20日，毛澤東說：“我黨我軍正準備一切，粉碎蔣介石的進攻,藉此以爭取和平，蔣介石雖有美國援助,但是人心不順,士氣不高，經濟困難。我們雖無外國援助，但是人心歸向，士氣高漲，經濟亦有辦法。因此我們是能夠戰勝蔣介石的。全黨對此應當有充分的信心”。爲了挫敗將蔣介石的內戰陰謀，中共中央和毛澤東進行了各項部署。軍事方面，一是“戰勝蔣介石的作戰方法，一般地是運動戰”。二是“集中優勢兵力，各個殲滅敵人”作戰方法。政治方面“必須和人民羣衆親密合作，必須爭取一切可能爭取的人”。經濟方面“依靠自力更生，立於不敗之地”，“艱苦奮鬥，軍民兼顧”。另外爲了使人們樹立起必勝的信念，1946年8月，毛澤東在會見美國進步記者斯特朗時，提出“一切反動派都是紙老虎”的口號。國民黨反動派在失敗面前黔驢技窮，1946年11月15日，國民黨一手包辦的“國民大會”正式召開，和談大門正式關死。11月16日，毛澤東致電中共駐南京代表團，要求代表團領導人周恩來立即返回延安。11月18日，毛澤東起草黨內指示，指出：“蔣介石自走絕路，開‘國大’，打延安兩着一做，他的一切欺騙全被揭破，這是有利於人民解放戰爭的發展的。”這裡，毛澤東第一次使用了“人民解放戰爭”名稱來代替前一階段一直使用的“自衛戰爭”，客觀形勢迫使中共中央和毛澤東下決心以戰爭爲手段來解決中國的問題。
1947年7月，人民解放戰爭由戰略防禦轉入戰略進攻，這成爲中國革命的一個根本轉折點。1947年10月，毛澤東在神泉堡起草了《中國人民解放軍宣言》，第一次提出了“打倒蔣介石，解放全中國”的口號，提出“聯合工農兵學商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數民族、各地華僑和其他愛國分子，組成民族統一戰線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯合政府”這一綱領。同時起草《中國人民解放軍訓令》提出“打倒蔣介石，建立新中國”的口號。《中國人民解放軍宣言》選擇在10月10日——南京政府的國慶日向全國、全世界發佈，更加表明了中國共產黨要用“人民解放戰爭”形式推翻國民黨反動派政權的決心。“打倒蔣介石，建立新中國”的口號提出後，重建新民主主義共和國日益提上議事日程。然而，此時中國階級力量的對比已經起了根本的變化，共產黨優勢地位日趨明顯。在此情況下，中共對於“建立一個怎樣的新中國”問題需要比以前進行更加全面、深入的思考和設計。
1948年4月30日，中共中央發出紀念“五一”勞動節的口號，號召：各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論並實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。5月5日，各民主黨派通電擁護召開政協。馬敘倫看了中共“五一”口號後,異常興奮，撰文指出:被壓迫到香港的我們,幸運的先聽了,我們感覺到無限的興奮,這是真正的人民革命的領導者——中國共產黨，給一個鼓勵和安慰的啓示。“五一”口號預示着太陽就要出來了。8月1日，毛澤東覆電李濟深、何香凝、沈鈞儒、章伯鈞等說：對諸先生贊同召開新的政治協商會議、建立民主聯合政府的主張極爲欽佩。現在革命形勢日益開展，一切民主力量亟宜加強團結，共同奮鬥，以期早日消滅中國反動勢力，制止美帝國主義的侵略，建立獨立、自由、富強和統一的中華人民民主共和國。爲此目的，實有召集各民主黨派、各人民團體及各無黨派民主人士的代表們共同協商的必要。爲此，中共中央準備於1948年底或1949年初在哈爾濱召開一個規模比較小的政治協商性質的會議，擬由30個單位，每單位6人，共180人蔘加，先起草政治綱領，商定召開全國代表會議的辦法，然後由全國人民代表會議選舉民主聯合政府，成立新中國。於是，從1948年8月起，根據毛澤東的指示，在周恩來的周密安排下，在國統區的各民主黨派、愛國民主人士和海外華僑代表陸續進入東北和華北解放區。可以看出,從共產黨發出“五一”口號之初，中共對建立新中國的程序是這樣設計的:第一步,先邀請各民主黨派及人民團體的代表在解放區開新政協會,商討如何召開人民代表大會；第二步，再召開人民代表大會，選舉產生中央政府。但同時，他也已考慮到，戰爭期間召開人民代表大會未必可行，只能先召開全國人民代表會議，而這樣未經人民代表大會選舉產生的政府，只能是“臨時中央政府”。然而，自1948年下半年起戰爭形勢發生了根本變化，使原來預計的勝利時間大大提前，在全國解放戰爭已成定局的情況下，迅速建立新中國就成爲當務之急了。1948年9月政治局擴大會議強調指出中央政府的問題，12月會議只想到了這個問題，這次就必須作爲議事日程來討論。劉少奇發言時也指出：打倒國民黨，統一全中國，以前是宣傳口號，現在是擺在議事日程上來計劃了。但是，召開經過全民普選的人民代表大會在開國前夕的條件下，還根本無法進行。一方面成立中央政府迫在眉睫，而一方面通過人大產生中央政府又不可爲，矛盾如何解決？1948年10月，中共中央與民主黨派人士不約而同想到了修改原來的建國程序，即直接經由政治協商會議產生臨時中央政府。1948年10月8日，中央將經過毛澤東審批的《關於新政治協商會議諸問題（草案）》發給東北局，向已經到達哈爾濱的民主人士徵求意見。中央對原來的建國程序作了如下修改：關於新政協的召集，由原來擬議的中國民主同盟、中國國民黨革命委員會三黨召集改爲由中國共產黨和贊成“五一”口號的各民主黨派、各人民團體和無黨派民主人士組成“新政協籌備會”共同發起召集；由最初設想的不過百八十位代表，最終增加到662人，分屬於14個黨派、9個區域、6個軍隊單位、16個團體單位和特別特邀人士。因此，政治協商會議以其規模和代表性而言，“實際上是一個全國各界人民代表會議”，“具有代表全國人民的性質”。關於新政協的任務，草案明確規定一是討論共同綱領；二是如何建立中華人民共和國臨時中央政府。這一主張爲中共七屆二中全會批准，並得到各民主黨派和人民團體的一致贊同。1949年七屆二中全會上，毛澤東響亮地提出：召集政治協商會議和成立民主聯合政府的一切條件，均已成熟。現在一切民主黨派、人民團體和無黨派民主人士都站在我們方面。我們希望四月或五月佔領南京，然後在北平召集政治協商會議，成立聯合政府，並定都北平。1949年6月15日，毛澤東在新政協籌備會上正式宣佈：迅速召開新的政治協商會議，成立民主聯合政府，以便領導全國人民，以最快的速度肅清國民黨反動派的殘餘力量，統一全中國。與此同時，在地方實行人民代表會議作爲人民代表大會的過渡形式。這樣就解決了開國前夕召開人民代表大會不可爲與中共迅速組建人民政府願望的矛盾問題。這一變通的過渡形式在《共同綱領》中得到了確認，《共同綱領》規定：在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央委員會並付之以行使國家權力的職權；在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。
這樣，中共中央在開國前夕經過反覆抉擇，最終形成了符合當時中國實際情況的人民共和國建國方案，這種方案同樣也是中國共產黨自1921年成立以來無數次選擇和揚棄的結晶。1949年6月15日，毛澤東在政協籌備會開幕式上激動地指出：中國人民將會看見，中國的命運一經操在人民自己的手裡，中國就將如太陽升起在東方那樣，以自己的輝煌的光焰普照大地，迅速地滌盪反動政府留下來的污泥濁水，治好戰爭的創傷，建設起一個嶄新的強盛的名副其實的人民共和國。
二、無產階級專政還是人民民主專政
國體問題是政治制度中最根本的問題。早在大革命時期，中共就提出了“建設一個革命民衆合作統治的國家”，土地革命期間創建了無產階級爲領導、工農聯盟爲基礎的“工農民主專政”政權體制，抗日戰爭時期形成了既區別於資產階級專政的，又區別於蘇聯無產階級專政的“各革命階級聯合專政”的國體思想，這些都奠定了人民民主專政的基礎。
人民民主專政從概念的提出到確立有一個逐漸完善的過程。“打倒蔣介石，建立新中國”的口號提出以後，表明抗戰時期中共所設計的“各革命階級聯合專政”國體已失去意義。在來不及作新的考慮的情況下，毛澤東偶爾回到人們熟悉的蘇維埃時期“工農民主專政”的提法，1947年11月18日毛澤東在給中央法律委員會委員陳謹昆的信中就指出，“以工農民主專政爲基本原則（即拙著《新民主主義論》及《論聯合政府》中所指之基本原則）詳由王謝二同志表達”，以示與抗戰時期的國體相區別。然而，因其不能全面反映各階級在新政權中的地位，特別是民族資產階級的地位，很快就被放棄。1948年6月1日，中共中央宣傳部擬定重印的列寧的《左派幼稚病》第二章前言中提到：“列寧在本書中所說的，是關於無產階級專政。今天在我們中國，則不是建立無產階級專政，而是建立人民民主專政。這種人民民主專政的內容和無產階級專政的內容的歷史區別，就是，我們的人民民主專政是無產階級領導的、人民大衆的、反帝反封建反官僚資本的新民主主義革命，這種革命的社會性質，不是推翻一般資本主義，乃是建立新民主主義的社會，建立各個革命階級聯合專政的國家；而無產階級專政則是推翻資本主義，建設社會主義。”這裡中共第一次提出了“人民民主專政”的概念。是年9月，毛澤東在中共中央政治局會議上,又進一步提出中共政權是“無產階級領導的，以工農聯盟爲基礎，但不是僅僅工農，還有資產階級民主分子參加的人民民主專政”。在這次會議上毛澤東還強調：我們是人民民主專政，各級政府都要加上“人民”二字，各級政權機關都要加上“人民”二字，如法院叫人民法院，軍隊叫人民解放軍，以示和蔣介石政權不同。我們有廣大的統一戰線，我們政權的任務是打倒帝國主義、封建主義和官僚資本主義，要打倒他們，就要打倒他們的國家，建立人民民主專政的國家。這標誌着中共正式以“人民民主專政”取代了“各革命階級聯合專政”。此後中共領導人在不同場合多次重複說明。1949年1月，毛澤東爲新華社撰寫的新年獻辭，“如果要使革命進行到底，那就是用革命的方法，堅決徹底乾淨全部地消滅一切反動勢力，不動搖地堅持打倒帝國主義，打倒封建主義，打倒官僚資本主義，在全國範圍內建立無產階級領導的以工農聯盟爲主體的人民民主專政的共和國。”1949年6月30日，毛澤東發表《論人民民主專政》一文，標誌着人民民主專政理論系統的形成。在這篇著名的文章中，毛澤東指出：中國人民在幾十年中積累起來的一切經驗，都叫我們實行人民民主專政，或曰人民民主獨裁，總之是一樣，就是剝奪反動派的發言權，只讓人民有發言權。對人民內部的民主方面和反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政……人民民主專政的基礎是工人階級、農民階級和城市小資產階級的聯盟，而主要是工人和農民的聯盟……民族資產階級在現階段上，有其很大的重要性。
“人民民主專政”是“各革命階級聯合專政”在從資產階級佔優勢到無產階級佔優勢成爲現實背景下合乎邏輯的發展。在階級力量對比不同的情況下，“各革命階級聯合專政”是與“無產階級領導或參加領導”相聯繫的，而“人民民主專政”是與“只能和必須由無產階級和中國共產黨充當領導者”相聯繫。另外“各革命階級聯合專政”強調的是“幾個反對帝國主義的階級聯合起來共同專政”，這其中就包括了傾向抗日的地主階級和大資產階級。相比之下，“人民民主專政”強調的是“無產階級領導的各民主階級聯盟的民主聯合政府”，故而那些原本贊成民族革命而包括在“各革命階級聯合專政”中的地主階級和大資產階級，由於他們不贊同中共的民主革命，所以沒有成爲“人民民主專政”中的“民主階級”而成爲“人民民主專政”的對象。
中共在提出人民民主專政之初，就一直強調它不同於無產階級專政，力求說明它是新民主主義共和國的國家類型。不論是首先闡述人民民主專政概念的中宣部文件還是九月中央政治局會議，都在強調人民民主專政與無產階級專政的差異，中央領導人在不同場合也在強調這一點。毛澤東在關於城市接管工作的指示中特別指出，“現在是人民民主專政，不是搞無產階級專政”。劉少奇在開國前夕提交給斯大林的報告中這種觀點表現得相當明顯，“人民民主專政，不是資產階級專政，也不是無產階級專政，這是不需要解釋的……中國人民民主專政的形式，是人民代表會
議制，這不是資產階級的議會制，而近於蘇維埃制，但於無產階級專政的蘇維埃制也有區別，因爲民族資產階級的代表是參加人民代表會議的”。在從蘇聯回國途中，在中共中央東北局幹部會議上他再次強調，“不要想東歐搞無產階級專政，我們就也要搞無產階級專政，‘言必稱希臘’那就變成教條主義，我們的問題要根據中國的具體情況決定”。
這一觀點隨後就被改變。1949年1月31日，毛澤東會見了斯大林派來的特使米高揚和兩個隨行人員。在這之前，毛澤東曾四次計劃去蘇聯跟斯大林探討建國事宜，但都由於種種原因被斯大林拒絕,最終在新中國成立前夕派來特使到西柏坡和中共領導人會晤。這是毛澤東第一次以中共主要領導人的身份同蘇共代表面談。毛澤東在與來訪的米高揚談及人民民主專政的性質時指出：在工農聯盟基礎上的人民民主專政，而究其實質就是無產階級專政。不過對我們這個國家來說，稱爲人民民主專政更爲合適、更爲合情合理。至此，毛澤東在二者關係上開始由側重於區別的一點論轉向兼及區別與聯繫的兩點論，完成了人民民主專政與無產階級專政在理論上的對接。隨即社會主義國家是無產階級專政，新民主主義國家是人民民主專政，實質是無產階級專政成爲黨內共識。從不同最終走向實質相同，蘇聯因素是關鍵。二戰以後，蘇聯就壓服實行人民民主制度的東歐各國承認蘇維埃制度與人民民主制度是無產階級專政的兩種形式，同時斯大林對中共的政治設計表示了懷疑與擔心，認爲是“鐵托式的勝利”。源於馬克思主義意識形態的關係，中共爲了獲得社會主義陣營尤其是蘇聯對新中國的認同，並鑑於南斯拉夫的教訓，顯然，此時不同論的說法已不合時宜。當然，對於無產階級專政實質論的認同，除去蘇聯因素外，人民民主專政體現的以工人階級爲領導、以工農聯盟爲基礎的本質也確實與馬克思無產階級專政的實質相一致，這也是中共認識改變的原因之一。
2月7日，米高揚回國，對擔任翻譯的師哲說：毛澤東有遠大的眼光，高明的策略，是很了不起的領袖人物。米高揚在2月7日給斯大林的電報中指出：必須指出，與我交談的政治局委員們，在一般政治、黨務、農民及整體經濟問題上完全是行家，並且都很有自信。但他們對生產業務知識瞭解不多，對工業、交通、銀行的概念比較模糊。……對那些準備接收的作爲國家經濟支柱的部門（大銀行、大工業及其他），他們還沒有提出具體的計劃。米高揚秘密來華拉近了中國和蘇聯的距離，也爲新中國的籌劃提供了寶貴的建議。
人民民主專政國體確定後，還需要一個合適的國名來體現。隨着建國日程的臨近，中共領導人開始考慮這一問題。在“中華人民共和國”國名最終確立下來之前，“中華人民共和國”和“中華人民民主共和國”兩個國號並存於黨的各類文獻當中。任弼時在1948年1月12日《土地改革中的幾個問題》中談到“中華人民共和國將在全國建立”，號召知識分子和學生“可以爲着新民主主義的中華人民共和國國家服務”。1948年1月18日，毛澤東起草了《關於目前黨的政策中的幾個重要問題》一文，指出：“這個人民大衆組成自己的國家(中華人民共和國)並建立代表國家的政府(中華人民共和國的中央政府)”，“中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府”。4月1日,他在《在晉綏幹部會議上的講話》中指出“由這個人民大衆所建立的國家及政府,就是中華人民民主共和國及代表各民主階級聯合專政的民主聯合政府”。1949年1月中共中央政治局會議起草的《目前形勢和黨在一九四九年的任務》一文中提到1949年必須召開政治協商會議，“宣告中華人民民主共和國的成立”。直至6月15日在新政治協商會議籌備會的開幕典禮上發表講話中，毛澤東仍然採用“人民民主共和國”的說法：“過去,中華民國是名不副實的。現在,我們要建立一個名副其實的中華人民民主共和國。”他在講話結束時高呼的第一個口號就是“中華人民民主共和國萬歲!”而“中華人民共和國”的稱呼雖未消失，卻已不多見。1949年新年獻辭《將革命進行到底》中明確指出:“一九四九年將要召集沒有反動分子參加的以完成人民革命任務爲目標的政治協商會議,宣告中華人民共和國的成立,並組成共和國的中央政府。”他還將新中國的國體表述爲:“在全國範圍內建立無產階級領導的以工農聯盟爲主體的人民民主專政的共和國。”3月15日,新華社發表時評說:“建立一個獨立的統一的人民民主的新中國,即中華人民共和國。”這種交錯運用的情形一直持續到新政治協商會議籌備會召開。爲了確定新國家的名稱，中共領導人和民主人士在政協籌備會上進行了比較和選擇，黃炎培和張志讓主張用“中華人民民主國”這個稱呼，因爲民主和共和在西方語言裡意思相近，無須重複，張奚若主張“中華人民共和國”，因爲“‘人民’二字在今天新民主主義的中國是指工、農、小資產階級和民族資產階級四個階級及愛國民主分子，它有確定的解釋，已經把人民民主專政的意思表達出來，不必再把‘民主’二字重複一次了”。大多代表傾向於使用“中華人民共和國”這一名稱，最終提交了政協會議獲得通過。周恩來於9月7日向政協代表作了《關於人民政協的幾個問題》的報告,其中就國名問題解釋說:“在中央人民政府組織法的草案上去掉了中華人民民主共和國的‘民主’二字,去掉的原因是感覺到‘民主’與‘共和’有共同的意義,無須重複,作爲國家還是用‘共和’二字比較好。辛亥革命以後,中國的國名是‘中華民國’,有共和的意思,但並不完全,可以作雙關的解釋,而且令人費解。現在我們應該把舊民主主義和新民主主義區別開來。因爲在辛亥革命時期,俄國十月革命尚未成功,那時只能是舊民主主義的。在那以後由不完備的舊民主主義進步到完備的新民主主義。今天,爲了使國家的名稱合乎國家的本質,我們的國名應該是中華人民共和國。我們的國家是屬於四個民主階級的人民民主專政,反動的封建階級、官僚資產階級的分子不能列入人民的範圍。等到他們徹底悔悟和改造後才能取得人民的資格。中國的少數民族也應該包括在中華人民共和國之內,承認他們的自治權。因此,我們認爲中華人民共和國這個國名是很恰當的。”
中華人民共和國的國名問題獲得解決後，還有一個相連帶的關於國名簡稱的問題。在起草共同綱領草案時，根據有的代表的提議，考慮到應照顧人民的傳統和習慣，在中華人民共和國的全稱後面，加了一個簡稱“中華民國”的括號。最初的中央人民政府組織法草案中，也有“中華人民民主共和國簡稱中華民國”這一條。周恩來解釋說，中華民國叫了38年，一下子換了，會使落後的政治水準很低的人不能接受。然而，“中華民國”這個簡稱，在政協代表中引起了很大的爭論。9月21日，馬敘倫、陳叔通、郭沫若等代表就提了一份提案。提案認爲：這次新政協籌備會所通過的國名——中華人民共和國，確能代表中國革命偉大勝利後實行新民主主義的國家及人民。這一個中國歷史上劃時代的大變革，必須把舊民主時代遺留下來的、本質上不同的、並且爲漢奸、賣國賊用過的在中國人民中間已經沒有一點好感的“中華民國”四個字，毫無留戀地予以取消。圍繞這個提案，各位代表在分組討論中發表了各種看法。政協主席團對國名簡稱問題採取了慎重態度，特別注意聽取當年追隨孫中山先生爲建立中華民國而奮鬥的老前輩的意見。9月26日，周恩來和林伯渠聯名邀請了23位年過70歲的辛亥革命以來有影響的代表人物到東交民巷六國飯店午宴並徵詢意見。會間，黃炎培、何香凝等贊同保留簡稱，有些則提倡廢除。年過八旬的美洲愛國華僑司徒美堂站起來說:“我是參加辛亥革命的人,我尊重孫中山先生,但對於中華民國這四個字則絕無好感。理由是中華民國與民無涉，22年更給蔣介石與CC派弄得天怒人怨，真是痛心疾首。我們試問，共產黨領導的這次革命是不是跟辛亥革命不同？如果大家都認爲不同，那麼我們的國號應該叫中華人民共和國，拋掉又臭又壞的中華民國的爛招牌。國號是一個非常莊嚴的東西，一改就要改好，爲什麼要三年以後再改？語曰，名不正則言不順，言不順則令不行。仍然叫中華民國，何以昭告天下百姓？我們好像偷偷摸摸似的，革命勝利了，連國號也不敢改。我堅決反對什麼簡稱，我堅決主張光明正大地用中華人民共和國！”司徒先生的發言受到到場委員的熱烈贊同，後提交政協一屆全體會議獲得通過，國名簡稱就這樣廢除了。
三、資產階級議會制還是人民代表大會制
確立人民代表大會製爲新中國的政體，毛澤東早在《新民主主義論》和《論聯合政府》就已經明確。他說：“新民主主義的政權組織，應該採取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有更高的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委託的一切事務，並保障人民的一切必要的民主活動。”開國前夕，這一制度設計在中共黨內並沒有異議，但在一些民主黨派和民主人士中，仍存在實行資產階級議會制的幻想。他們的主張是調和國共,兼親蘇美，政治上學習美國，經濟上學習蘇聯。因而有必要進一步向他們解釋清楚中共的主張。另外，由於軍事鬥爭還在繼續，國家尚未統一，解放區的土地改革也沒有完成，人民的覺悟和文化程度還有待提高，所以，召開以普選爲基礎的人民代表大會還存在技術上的障礙。爲此，開國前夕，中共爲了統一認識，進一步確認人民代表大會制來消除黨內外各種疑惑就顯得必要。
針對某些民主人士實行資產階級議會制的幻想，毛澤東在不同場合把人民代表大會制與資產階級議會制進行對比，指出資產階級的議會制不適合中國國情，以此統一黨內外的認識。“我們不採取資產階級共和國的國會制度，而採取無產階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的，我們是以工農聯盟爲基礎的人民蘇維埃，‘蘇維埃’這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。蘇維埃是俄國人民創造的，列寧加以發揚。在中國，因爲資產階級共和國的國會制度在人民中已經臭了，我們不採用它，而採用社會主義國家的政權制度”。各民主黨派也在親身的體驗和對比中逐漸放棄了所謂第三條道路，接受了中共的主張。1947年10月，國民黨宣佈民盟爲“非法團體”而加以取締，11月6日民盟總部被迫解散，民建、九三學社也由公開活動轉入地下。1948年1月，部分民盟領導人在香港召開一屆三中全會，聲明恢復其總部及活動，承認和平合法鬥爭已告失敗，表示要與爲民主事業而奮鬥的共產黨攜手合作，積極支持人民武裝鬥爭。這標誌着民主黨派放棄了“調和國共，兼親美蘇”的中間路線，開始轉向新民主主義革命立場。在中共宣佈即將成立民主聯合政府的同時，毛澤東提出了要各民主黨派“都必須選擇自己要走的路，都必須表明自己的態度。中國各民主黨派、各人民團體是否能夠真誠地合作，而不致半途拆夥，就是要看它們在這個問題上是否採取一致的意見，是否能夠爲着推翻中國人民的共同敵人而採取一致的步驟。這裡是要一致，要合作，而不是建立什麼‘反對派’，也不是走什麼‘中間路線’”。另外，毛澤東還強調人民代表大會與蘇維埃的不同。在中央政治局九月會議上，毛澤東專門闡述了建立民主集中制的各級人民代表大會制度的問題，指出：我們的政權的制度是採取議會制呢，還是採取民主集中制？過去我們叫蘇維埃代表大會制度，蘇維埃就是代表會議，我們又叫“蘇維埃”，又叫“代表大會”，“蘇維埃代表大會”就成了“代表大會代表大會”。這是死搬外國名詞，現在我們就是用“人民代表會議”這一名詞。顯然，“人民蘇維埃”就是指人民代表會議或人民代表大會，毛澤東使用此語既方便說明了人民代表會議與蘇維埃制度的某種關聯，更意在指出人民代表會議與無產階級專政的蘇維埃之差異。
人民代表大會制的核心內容是召開人民代表大會來形成中央政府，這是政權合法性的前提。在當初中共設計的建國程序中也是以此路徑爲選擇的。然而，自1948年下半年起戰爭形勢發生了根本變化，使原來預計的勝利時間大大提前，在全國解放戰爭已成定局的情況下，迅速建立新中國就成爲當務之急了。另一方面，召開經過全民普選的人民代表大會在開國前夕的條件下，還根本無法進行。在通過召開人民代表大會產生中央政府不可行的情況下，1948年10月，中共中央與民主黨派人士不約而同想到了修改原來的建國程序，即直接經由政治協商會議產生臨時中央政府。這一主張爲中共七屆二中全會批准，並得到各民主黨派和人民團體的一致贊同。1949年6月15日，毛澤東在新政協籌備會上正式宣佈：迅速召開新的政治協商會議，成立民主聯合政府，以便領導全國人民，以最快的速度肅清國民黨反動派的殘餘力量，統一全中國。與此同時，在地方實行人民代表會議來作爲人民代表大會的過渡形式。這樣就解決了開國前夕召開人民代表大會不可爲與中共迅速組建人民政府願望的矛盾問題。這一變通的過渡形式在《共同綱領》中得到了確認，《共同綱領》規定：在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央委員會並付之以行使國家權力的職權；在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。中央要求3萬人口以上的城市和各縣均應召開各界代表會議，每月至少開一次。1949年8月9日至14日，北平市召開第一屆各界代表會議，出席代表330人。13號下午，毛澤東親臨會議現場作了發言。會上，毛澤東取出一封隨身帶來的未署名的市民來信，是向他反映物價高漲、捐稅多和失業等問題的，當即交代表會議處理。清華大學教授費孝通參加這次會議之後，深感上了六天的“民主課”。1949年12月，中央人民政府委員會第四次會議通過省、市、縣各界人民代表會議組織通則，規定了地方各屆人民代表會議的性質、職權及組織。劉少奇在1951年2月召開的北京市第三屆人民代表會議上指出：“人民代表會議與人民代表大會制度，是我們國家的基本制度，是人民民主政權的最好的基本的組織形式。我們的國家，就是人民代表會議與人民代表大會制的國家。目前的各級人民代表會議已在代行各級人民代表大會的職權，在不久的將來，就要直接地過渡爲各級人民代表大會。”在中國共產黨的推動下，全國各地相繼召開各界人民代表會議，成立了各級人民政府。到1953年，“全國有19個省，85個市，436個縣和28萬多個鄉（村）裡面的大部分鄉（村），已由各界人民代表會議或鄉（村）農民代表會議選舉出各該級的人民政府。”
爲適應社會主義改造和社會主義建設的需要，建立社會主義政治制度的條件日益成熟，中國共產黨開始將新民主主義政治制度逐漸轉變爲社會主義政治制度。1953年1月13日，中央人民政府委員會第20次會議通過的《關於召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》規定：“於1953年召開由人民用普選方法產生的鄉、縣、省（市）各級人民代表大會，並在此基礎上接着召開全國人民代表大會。在這次全國人民代表大會上，將制定憲法，批准國家五年建設計劃綱要和選舉新的中央人民政府。”毛澤東在會上指出：“根據中國人民政治協商會議共同綱領的規定，召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經成熟了。”會議通過了《關於召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。1953年年底，中共中央成立了以毛澤東爲主席，由朱德、宋慶齡、李濟深、鄧小平等32人組成的憲法起草委員會。2月11日，中央人民政府委員會第22次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。隨後，各地進行了中國有史以來第一次全國人口普查，以便在全國範圍內開展普選活動。到1954年8月，除個別地方外，各鄉、縣、省（市）都召開了普選的第一屆人民代表大會，選舉產生了地方各級國家機關及出席全國人民代表大會的代表。在此基礎上，1954年9月，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開。大會通過了《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等。以上述憲法和法律爲基礎，政治體制作出了重大調整。
1954年第一屆全國人民代表大會的召開，標誌着中國人民政治協商會議在特定歷史條件下代行全國人民代表大會職權的歷史使命宣告終結。代行最高權力機關職權的中國人民政治協商會議成爲非權力性的多黨派商議機關。這次會議以及所通過的《中華人民共和國憲法》，結束了由中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權、以《共同綱領》代替國家根本大法的過渡狀態，比較完整地規定了國家政權的性質及國家的根本政治制度，全面明確了國家各級權力機構和各級行政機構的基本職能及其在工作運行中的相互關係。它的制定及頒佈施行，表明中國社會主義政治制度正式確立。
四、一黨制還是多黨合作制
中共從成立後，就面對要如何處理與其他黨派關係的問題。中共一大采取了排斥其他黨派的政策，表示要“始終站在完全獨立的立場，只維護無產階級的利益，不同其他黨派建立任何聯繫”。二大以後，中共很快改變了這一政策，明確提出建立“聯合戰線”的思想，並與國民黨實現了第一次國共合作，開創了國共兩黨合作的政黨體制。從1927到1935年，由於對民族資產階級的錯誤認識，中共統一戰線僅限於工農兩個階級，從黨派上講，實質上是共產黨的一黨政權。1935年8月1日，中共發表《八一宣言》呼籲各黨派停止內戰，建立抗日民主政府。中共瓦窯堡會議制定了建立抗日民族統一戰線的政策。毛澤東在《團結到底》一文中，指出：“在政權問題上，我們主張統一戰線政權，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯合專政，這就是統一戰線的政權。”在《論聯合政府》的報告中，毛澤東把成立多黨聯合政府視爲，“這是一個歷史法則，是一個必然的、不可避免的趨勢，任何力量，都是扭轉不過來的”。“有人懷疑共產黨得勢之後，是否會學俄國那樣，來一個無產階級專政和一黨制度。我們的答覆是：幾個革命階級聯盟的新民主主義國家，和無產階級專政的社會主義國家，是有原則上的不同。毫無疑義，我們這個新民主主義制度是在無產階級領導之下，在共產黨的領導之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能，因此就不應該是一個階級專政和一黨獨佔政府機構的制度。只要共產黨以外的其他任何政黨，任何社會集團和個人，對於共產黨是採取合作的而不是採取敵對的態度，我們是沒有理由不和他們合作的。”但隨着國共關係惡化、共產黨在力量對比具有絕對優勢的新的歷史條件下，政黨制度如何設計。這擺在了以毛澤東爲首的中共領導層面前。
毛澤東在1947年11月30日發往莫斯科的一封電報中說:“中國革命取得徹底勝利之後，要像蘇聯和南斯拉夫那樣，除中共之外，所有政黨都要離開政治舞臺，這樣會大大鞏固中國革命。” 這表明毛澤東在一階段曾有短暫考慮借鑑一黨制的念頭。毛澤東的考慮主要是基於以下兩點：首先，1947年10月，國民黨宣佈民盟爲“非法團體”而加以取締，而民盟又是民主黨派的主體和核心，民盟的解散使毛澤東有了除中共之外的所有政黨均應離開歷史舞臺的念頭；另外蘇聯及社會主義陣營的政黨模式影響了毛澤東的選擇，斯大林在宣佈蘇聯建成社會主義的1936年同時宣佈在蘇聯只有一個黨可以存在，受意識形態的影響，南斯拉夫及東歐一些社會主義國家都仿效蘇聯向一黨制轉變。源於意識形態的關係，蘇聯及社會主義陣營的政黨模式影響了毛澤東的選擇。
但這隻能說是中共暫時的左顧右盼,中共很快就放棄了這種想法。一來是成立多黨合作的民主聯合政府一直是中共堅持的主張；二來是民盟迅速恢復活動並在其後宣佈放棄中間路線，擁護新民主主義並接受共產黨的領導，其他民主黨派也同樣表達了這一心願。這些背景使中共又回到政策的原點。在1947年12月會議上，毛澤東延續了中共一直以來的主張，強調成立各黨派合作的民主聯合政府，“這就是人民解放軍的、也是中國共產黨的最基本的政治綱領”。之後，這個主張就沒有動搖過。1948年4月30日，中共中央發佈“五一”口號，“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論並實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。各民主黨派也公開表示擁護新民主主義並接受共產黨的領導，“願在中共領導下，獻其綿薄，共策進行”，這表明共產黨領導的多黨合作制定型。1949年3月，毛澤東在中共七屆二中全會上指出，新中國政府的組成是各黨派、社會知名人士參加的民主聯合政府。對於民主黨派，我們準備繼續團結他們，照顧他們，給他們在政府部門的崗位留一定的位置。但國家政權的領導權是在共產黨手裡，這是確定不移的，絲毫不能動搖的。全會要求全黨把與民主黨派的合作，作爲長期政策，在思想上和工作上確定下來。
除中共以外，籌備和參加中國人民政治協商會議的還有12個黨派,即中國國民黨革命委員會(簡稱“民革”）、中國民
主同盟（簡稱“民盟”）、民主建國會（簡稱“民建”）、中國民主促進會（簡稱“民進”）、中國農工民主黨、中國人民救國會、三民主義同志聯合會、中國國民黨民主促進會、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟（簡稱“臺盟”）和無黨派民主人士。1949年11月，中國國民黨革命委員會、三民主義同志聯合會、中國國民黨民主促進會統一成爲一個組織——中國國民黨革命委員會。1949年12月，中國人民救國會宣佈解散。這樣，形成了我國的八個民主黨派和一個帶有黨派性質的階層——無黨派民主人士。新中國成立初期，中共領導下多黨之間以《共同綱領》爲準則進行的通力合作、民主協商，構築了一種完全新型的政黨關係格局，奠定了民主政治的堅實基礎。各民主黨派與中共組成“聯合政府”，參加了國家政權，參與了國家事務的管理。中央規定：“中國新的政權機構中，必須包括工人、農民、小資產階級、民族資產階級及愛國民主人士。在各級人民代表大會或代表會議中，特別是在縣以上的政權機關機構中，都應該有他們的代表參加，並且有職有權。”在中央人民政府六名副主席中，有宋慶齡、李濟深(民革主席)、張瀾(民盟主席)非中共愛國人士和民主黨派領導人，佔50%。在中央人民政府委員會56名委員中，有民主黨派、無黨派人士28人，佔委員總數50%。在人民革命軍事委員會28人中，有民主黨派人士5人，無黨派民主人士2人，佔總數的25%。在政務院4名副總理中，有民主黨派、無黨派民主人士各1人，他們是郭沫若、黃炎培，佔50%。在15名政務委員中，有民主黨派、無黨派民主人士9人，佔60%。政務院34個部委中，有14名民主黨派、無黨派民主人士擔任正職，42人擔任副職。另外，民盟主要領導人沈鈞儒擔任最高人民法院院長。對民主黨派參加政府並擔任主要領導職務，中共黨內有人表示不理解，甚至認爲這樣做有右傾嫌疑，認爲民主黨派只是“一根頭髮的功勞”。針對這些質疑，毛澤東強調：我們不能再長征了，我們要千秋萬代坐北京，沒有黨外人士進入政府不行。安置他們（如傅作義、程潛等）要各得其所，要用大位置才能安置。
另外，中央要求準確處理和各民主黨派的合作共事關係。1950年政務院制定《關於與黨外人士合作的綜合意見》要求：黨組的會議不能代替行政會議，要健全政務院各部門的行政會議制度，不可黨內外不分，要公事公辦，同時要使黨外負責人加強責任感，在其分工的職權範圍內敢於做主；黨的幹部要有與黨外人士長期合作的思想準備。1950年3月，中共第一次全國統戰工作會議專門研究了黨與非黨民主人士的合作共事問題。在會議期間，毛澤東指出：要團結民主黨派，使他們進步。要給事做，尊重他們。當做自己的幹部一樣，手心手背都是肉，不能有厚薄。對他們要平等，不能蓮花出水有高低。要實行民主，敞開來讓他們說。新中國成立前夕，中國共產黨曾設想不領國家的錢，自己吃自己的，通過經營黨產實現黨費自立，以實現黨政分開。當考慮到新政府是聯合政府，如果共產黨不領國家的錢，其他民主黨派怎麼辦呢？經過權衡，1949年1月的中共政治局會議上，毛澤東最後明確作出結論：對待民主人士是個重要問題，我們應該公開的坦誠的和他們合作，統統吃國家的。黨產的問題，以不搞爲好，有飯大家吃。
民主黨派與中國共產黨合作、聯合執政，既保證中共對國家提供強有力的領導，又擴大了新政權的社會基礎，增強了政府的合法性和權威性；同時爲社會各階級、階層提供了廣泛的政治參與途徑，削減了中小資產階級及其知識分子對執政黨與新生政權的疑慮，有利於新中國成立初期的社會政治穩定；另外還擴大了執政黨的執政資源，增進了國際社會對新中國的理解和認同，提高了中華人民共和國的政治聲譽。新中國成立初期的政黨體制既不同於一黨制，又不同於多黨制，與1954年憲法制定以後中國的政黨體制也有區別。
五、聯邦制還是單一制
中國共產黨自成立之日起，就面臨着國家結構選擇的難題。源於蘇聯採用了聯邦制的關係，中共在很長一段時間內也借鑑採用了這種模式。中共二大宣言就指出：統一中國本部（包括東三省）爲真正民主共和國，……用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆建立中華聯邦共和國。抗日戰爭爆發後，針對日本帝國主義分裂中國的圖謀，中共開始提出民族區域自治政策，以維護國家的統一。1938年中共六屆六中全會指出：允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。1941年5月1日，陝甘寧邊區政府就頒佈了《陝甘寧邊區施政綱領》，規定“依據民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙回民族的自治區”。這實際上已明確民族區域自治是陝甘寧邊區的一項基本政策，但這裡強調實行自治政策的少數民族僅限於陝甘寧邊區的蒙族和回族，至於陝甘寧邊區的其他少數民族以及邊區以外的少數民族實行怎樣的民族政策，中共沒有作出明確的回答。隨着實踐的深入，特別是少數民族地區解放鬥爭的開展，這一問題被提上議事日程。
解放戰爭開始後，少數民族地區的鬥爭日趨激烈，制定正確的民族政策就顯得非常重要。在國家制度上究竟採取什麼類型的國家結構形式，是採取以民族區域自治爲補充形式的單一制還是採取聯邦制？但是，在政協籌備會議召開以前，中共在發展了抗日戰爭時期就已形成的民族區域自治政策的同時，始終沒有放棄對聯邦制的期待。開國前夕，中共領導層對其進行了認真研究和反覆思考，最終確定於新中國誕生前的最後一刻。
1946年1月中國共產黨代表團在政治協商會議上提出《和平建國綱領草案》，其中規定：“……在少數民族區域，應承認各民族的平等地位及自治權”。1946年4月，李維漢領導邊區政策研究室的同志，在深入實際調查研究、認真總結經驗的基礎上，起草了《陝甘寧邊區憲法原則》，規定：“邊區各少數民族，在居住集中地區，得劃成民族區，組織民族自治政權，在不與省憲牴觸的原則下，得訂立自治法規”。《陝甘寧邊區憲法原則》明顯比《陝甘寧邊區施政綱領》有所進步，它把從實行民族區域自治的兩個對象擴展到整個邊區少數民族，並以地方性法規的形式加以規定，從而使得邊區民族自治政權有了地方性法規依據，並逐漸運用到邊區以外的少數民族。
抗戰勝利後，內蒙古大部分已擺脫了國民黨的控制，所以內蒙古的解放工作率先提到了議事日程，中共把民族區域自治理論成功落實到內蒙古自治政府的構建過程中。1945年9月16日，中央在《中共中央關於組織蒙人地方自治政府及軍隊給賀龍、林楓同志的指示》中指出：“在綏遠蒙人地區，可以組織蒙人地方性的自治政府，並建立蒙人的軍隊（可以我騎兵一部分爲骨幹，但必須吸收蒙人參加）。”10月23日，中央在關於內蒙工作方針給晉察冀中央局的指示中強調：“對內蒙的基本方針，在目前是實行區域自治。”11月10日，中央在《中共中央關於同意成立內蒙自治運動聯合會復晉察冀中央局電》中指示：“關於內蒙工作，同意你們先成立內蒙自治運動聯合會，宣佈綱領，發動廣大蒙民，準備將來建立內蒙自治政府的方針，目前在各省區內之蒙民可成立地方性質之自治政府，分別歸綏、察、熱省政府領導。”1946年2月18日，中央在《中共中央關於內蒙民族問題應取慎重態度的指示電》中強調：“我們對蒙古民族問題應取慎重態度，根據和平建國綱領要求民族平等自治，但不應提出獨立自決口號。”針對東蒙一些上層人物策劃東蒙獨立的行爲，中央特此給東北局、西滿分局和熱河分局發出指示，強調，“成立這種自治共和國式的政府仍然是過左的”，“東蒙今天應依和平建國綱領第三節第六條實行地方自治，在遼北省與熱河省省政府下成立自治區，至多要求成立一單獨的省，作爲普通地方政府出現，而不應與中國形成所謂宗主國與類似自治共和國的關係，不必要求單獨的貨幣、單獨的軍隊，甚至單獨的國旗（有此謠傳，請查確否）”。1946年和1947年，中央兩次發佈《關於內蒙古自治問題的指示》，規定：“內蒙民族自治政府與中國的關係問題，在大會宣言中應確定內蒙古自治政府非獨立政府，它在內蒙民族自治區仍屬中國版圖，並願爲中國真正民主聯合政府之一部分，它所反對的爲蔣介石國民黨獨裁政府及其所制定的取消民族自治權利的僞憲與其賣國內戰反動的政策。”在內蒙自治區與解放區的關係問題提出了區域劃分和權屬原則，規定：“即是完全蒙族的地方成立各地區的民族自治政府，蒙漢雜居漢人少數的地方即隸屬民族自治政府，但這些地方政府中須有漢人代表，蒙漢雜居漢人居多數的地方， 仍隸屬解放區政府，這些地方政府中須組織蒙民委員會處理蒙民事務。”這些原則都爲後來的民族區域自治制度所延承。在中央的一系列指示下，1947年4月23日，內蒙古人民代表會議召開，成立了內蒙古自治政府。內蒙古自治區的建立標誌着民族區域自治政策從邊區少數民族地域落實到省一級自治區域，這爲中央最終把民族區域自治政策上升到國家制度的高度奠定了基礎。
這一時期，以民族區域自治理論爲指導，中共又先後在山東魯中解放區建立了回民自治政權，河北宣化市二區建立了回民自治區，山東棗莊和河北孟村建立了回民自治鎮，海南島瓊崖解放區建立了民族自治區。這些民族自治區的建立，都爲我國解決國內民族問題積累了經驗。
但是，這些民族自治區的相繼建立並不表明中共此時就已徹底放棄了聯邦制的主張，完全接受了單一制。直到中華人民共和國成立前，有關聯邦與自治的字眼還同時出現在黨的歷史文獻中，中共也沒有明確確認哪一種取向。查閱抗戰後期特別是解放戰爭時期中國共產黨有關民族問題的文獻，可以發現：“民族自治”“民族區域”雖然較多地出現在黨的決議指示中，但涉及的文字明顯帶有地域性、政策性、具體工作性三個特點。即此時的中共民族區域自治理論往往是針對某個或某些地區的民族而言的，還沒有把這一理論寫進國家基本政綱從而上升到國家制度的高度來加以明確。正因如此，有關聯邦制的字眼這一時期還常常出現在中共的指示當中，並在不同的場合強調民族區域自治是一種過渡形式，聯邦制纔是中共的最終選擇。
1945年，毛澤東在《論聯合政府》中強調，“在新民主主義的國家問題與政權問題上，包含着聯邦的問題。中國境內各民族，應根據自願與民主的原則，組織中華民主共和國聯邦，並在這個聯邦基礎上組織聯邦的中央政府”。“改善國內少數民族的待遇，允許各少數民族有民族自決權及在自願原則下和漢族聯合建立聯邦國家的權利”。把聯邦制上升到國家問題與政權問題的高度並通過中共最高級別的大會形式——中共七大向外界公佈，顯然，這較之於同一時期針對某個或某些地區實行民族區域自治政策更具有普遍意義。
1947年3月27日，雲澤在就憲法中關於少數民族問題致電中央，認爲，“承認中國境內各民族的自決權，建立各民族自由聯合的平等的民主的聯邦”。“在中國聯邦組成之前，國會及中央政府宜建立管理少數民族事務機關，由各民族人員組成之”。他雖然也認爲，“在目前實行民族的區域自治，各民族在自己的居住區域建立統一的自治政府，並制定地方憲法，某些與漢族雜居的民族人民聚居區，在地方政府下建立自治區”。顯然，雲澤是向中央建議把實行聯邦制作爲國家結構的最後選擇寫進憲法，民族區域自治只是在聯邦沒有組成之前的過渡形式。同年的解放軍“雙十宣言”把此列爲八項政策之一，強調：“承認中國境內各少數民族有平等自治及自由加入中國聯邦的權利 ”。1948年8月3日，中共中央東北局副書記高崗在內蒙幹部會議上指出：“在全國解放後，則將‘按照自願和民主的原則，由中國境內各民族組成中華民主共和國聯邦’（毛主席《論聯合政府》）。內蒙自治政府，將是這個聯邦在國境北部的主要組成部分。”講話貫徹了中共七大和“雙十宣言”精神，認爲聯邦制是全國解放後的最終目標，內蒙古民族自治區是解放前的過渡形式，最終要轉化爲聯邦制併成爲中國聯邦北部的主要組成部分，這反映了中共黨內高級幹部在這個問題上的認識同中央認識的一致性。由此可見，直到開國前夕，中共還沒有放棄聯邦制的設想。
1949年6月15日，新政治協商會議籌備會議召開。在這之前，有關新中國的國體、政體、政黨制度都已定論，而有關國家結構問題，即聯邦制和單一制孰優孰劣的問題，中共還一直沒有明確的取向。1949年初毛澤東在會見米高揚時還指出關於民族問題將會在最近制定出一套相應的方針、政策。甚至到1949年8月22日，在《新民主主義的共同綱領（草案初稿）》中還有這樣的論述，“使各民族在國家政權中皆享有平等地位，實現各民族的自治權，並根據自願與民主的原則，組成中華各民族聯邦”。新中國誕生在即，如何確立新中國的國家結構問題也迫在眉睫。據李維漢同志回憶，在1949年人民政協籌備期間，毛澤東就中國能否實行聯邦制的問題徵求了他的意見。周恩來也強調，“關於國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制。現在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮”。最終，中共在政協籌備會議期間進行了抉擇。
李維漢的意見起到了催化劑的作用。由於李維漢在革命戰爭年代長期主管民族事務，在民族事務方面積累了一定的經驗，所以在政協籌備期間，毛澤東就中國能否實行聯邦制的問題還徵求了他的意見。李維漢同志作了深入的研究，認爲我國同蘇聯國情不同，不宜實行聯邦制。理由是：（一）蘇聯少數民族約佔全國總人口的47%，與俄羅斯民族相差不遠。我國少數民族只佔全國總人口的6%，並且呈現出大分散小聚居的狀態，漢族和少數民族之間以及幾個少數民族之間往往互相雜居或交錯聚居。（二）蘇聯實行聯邦制是由當時的形勢決定的。本來，馬克思、恩格斯、列寧、斯大林都主張在統一的（單一制的）國家內實行地方自治和民族區域自治，只在例外情況下允許聯邦制。俄國經過二月革命和十月革命，許多民族實際上已經分離成爲不同國家，不得不採取聯邦制把按照蘇維埃形式組成的各個國家聯合起來，作爲走向完全統一的過渡形式。我國則是各民族在中國共產黨領導下由平等聯合進行革命，到平等聯合建立統一的人民共和國，並沒有經過民族分離。因此，單一制的國家結構形式，更加符合中國的實際情況，在統一的國家內實行民族區域自治，更有利於民族平等原則的實現。李維漢通過把中國同蘇聯相比較，以馬克思主義解決民族問題的基本原則爲基本理論依據，以少數民族多但人數少的人口特點和大雜居小聚居的民族分佈格局爲客觀依據，以各民族聯合共同鬥爭的歷史爲政治因素，認爲新中國只能採取單一制的國家結構形式。由於李維漢在民族工作方面的特殊地位，“中央採納了這個意見”。
防止帝國主義對各民族的挑撥分化是中共選擇以民族區域自治爲補充形式單一制的現實出發點。開國前夕，國內外敵對勢力對國家統一和民族團結所構成的威脅依然存在，包括美國對臺灣及海南島的分裂陰謀，英國對西藏及新疆南部的陰謀等等，特別是政協籌備會議期間的7月8日發生了西藏地方當權者驅逐漢族人民及國民黨駐藏人員事件。這個事件就是在英美帝國主義及其追隨者印度尼赫魯政府的策劃下發動的，這一事件加速了中共對單一制的選擇。9月2日，新華社發表《決不容許外國侵略者吞併中國的領土——西藏》的社論，嚴正說明：西藏是中國的領土，決不容許任何外國侵略；西藏人民是中國人民的一個不可分離的組成部分，決不容許任何外國分割。9月7日，周恩來就在政協籌備會上指出：“中國是多民族的國家，但其特點是漢族人口的最大多數，有四億人以上；少數民族有蒙古族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、彝族、高山族等，總起來，還不到全國人口的10%。當然，不管人數多少，各民族間是平等的。首先是漢族應該尊重其他民族的宗教、語言、風俗、習慣。這裡主要的問題在於民族政策是以自治爲目標，還是超過自治範圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統一。如英帝國主義對西藏及新疆南部的陰謀，美帝國主義對於臺灣及海南島的陰謀。不錯，這些地方是有少數民族的，但是他們一向是在中國領土之內。清朝壓迫少數民族的政策，是對滿族以外的民族進行欺騙和屠殺。北洋軍閥政府繼續了這樣的政策，國民黨反動政府更加深了這樣的政策。我們應該改變這樣的政策，把各民族團結成一個大家庭，防止帝國主義的挑撥分化。陳嘉庚先生這次到東北參觀同時也到了內蒙古自治區，他回來後說現在內蒙的漢、蒙二族合作得很好，猶如兄弟一樣。這消息我們聽了非常高興，這足以證明我們民族政策的成功。任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義的挑撥。爲了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。今天到會的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權力。”周恩來的講話延續了李維漢講話的精神，同樣認爲，中國少數民族多但人數少的人口特點和大雜居小聚居的民族分佈格局是新中國採取單一制的客觀依據。但由於事態的發展，他着重從有利於實現和保證國家統一的角度來闡述新中國實行單一制國家結構形式。周恩來的講話消除了人們的疑惑，起到了總結作用，表明中共決策層對新中國的國家結構形式已達成共識。
雖然，中共在政協籌備會議期間對國家結構問題已作出了抉擇，但是這更多的是在中共領導層面達成的共識，一些基層羣衆和官員還沒來得及瞭解中央政策的轉變。如1949年9月21日，中共成都市委書記曹荻秋在關於少數民族問題的講話中還提到，“在將來，我們可以看到，某些少數民族建立了獨立的國家，（如西藏、新疆、外蒙等）並加入新民主主義的中華民國，建立一個新民主主義的聯邦共和國”。顯然，曹荻秋是在闡述中共中央已經棄用的觀點，這表明包括他在內的基層羣衆和官員還沒有來得及獲知中共中央的最新政策，這就要求中國共產黨必須及時把“民族區域自治”以國家大法的形式頒佈並傳達下去。
1949年9月21日，舉世矚目的中國人民政治協商會議在北京召開，662名代表對國家的大政方針進行了討論和決定，這其中就包括在籌備會議期間所形成的民族區域自治政治制度。
在政協籌備會議期間，中共廣泛聽取各方面的意見，對新中國實行民族區域自治制度達成了共識，但還需要政協全體會議討論和通過。正如9月22日周恩來在政協會議第一屆全體會議上所指出的，“草案初稿寫出來以後，經過七次的反覆討論和修改，計由先後到達北平的政協代表五六百人分組討論兩次，第三組本身討論了三次，籌備會常務委員會討論了兩次，廣泛地吸收了各方面的意見，然後將草案稿提交籌備會第二次全體會議作了基本通過，現在提交政協全體會議討論”。12名少數民族代表對共同綱領中民族政策部分特別關心和高度重視，反映非常熱烈。少數民族代表劉春在回憶時說，代表們討論“民族區域自治”問題時，發言踊躍，充滿喜悅，因爲這意味着我們國家中的少數民族在其聚居的地方可以實行自治。認爲把“民族區域自治”確定爲解決國內民族問題的一項基本政策，是非常正確的，完全符合我國的國情和國內民族關係的實際。烏蘭夫通過內蒙古自治政府成立兩年多以來所發生的變化，指出：“所有這些明顯的事實，充分說明着中國共產黨的民族政策及其實施是完全正確的，並已獲得了巨大的勝利。……現在，這一個不僅適合於蒙古民族，而是完全適合於中國各少數民族的民族政策，業已把它加以總結，成爲我們必須共同遵守的綱領了，我們應該熱烈地慶祝這一勝利，熱烈地慶祝中華人民共和國的成立。”少數民族首席代表劉格平在大會上呼籲：政協會議上制定的共同綱領、政府組織法、政協組織法，“我們少數民族要百分之百地、全心全意地擁護它，執行它”。當然，這其中就包括了民族區域自治政策在內。
經過廣泛討論，9月29日，政協大會通過了《共同綱領》，最終完成了對民族區域自治爲補充形式的單一制的確認。它以國家根本法的形式明確規定： “各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表。”並規定：“各少數民族均有發展其語言文字保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由。人民政府應幫助各少數民族的人民大衆發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業。”
至此，民族區域自治作爲新中國的一項基本國策，在法律上得到確立，成爲新中國政治制度的重要組成部分。雖然，《共同綱領》的制定略顯倉促，這表現在對民族區域自治的基本原則、基本內容和民族自治機關的具體形式等各方面規定的缺失，但它終究從國家結構的高度確定民族區域自治爲補充形式的單一製爲新中國的選擇，從而完成了從局部政策到國策的轉變。隨着實踐和中國共產黨認識的發展，民族區域自治制度也不斷豐富和發展。在單一制的國家中實行民族區域自治制度，是中國共產黨在國家結構形式上的偉大創造。這種國家結構形式既有利於國家的統一和各民族的團結，又有利於地方各項事業的發展和各少數民族自主地管理自己的事務。實踐已經證明並將長期證明開國前夕中共的抉擇是英明的。
（本章完）