政府治理是國家治理的關鍵
在近代的國家發展進程中，政府成爲一個核心概念。現代意義上的政府，指的是執掌行政權的國家機構。在實行“三權分立”的國家，各政黨要登上執政的舞臺，就要爭奪政府的組閣權，通過執掌政府，實施施政綱領。在社會主義國家，政府成爲行政的中心，執政黨通過政府履行政府職能，推動經濟社會的發展，因此，政府在國家治理的活動中佔有重要的地位。尤其在當代中國，“有效的政府治理”成爲國家治理現代化的關鍵。
一、中國政府治理制度和組織結構
當代中國的政府治理是在一定的指導思想和歷史條件下形成和發展起來的，構成了政府治理的基本制度。
中國的政府和政府治理，是以馬克思主義作爲指導思想的。馬克思、恩格斯對社會主義社會的一些設想以及對資本主義政府的批判，都對中國的政府制度產生了深刻的影響。中國政府治理在體制上的淵源，則可追溯到中國共產黨在成爲執政黨之前領導建立的政權，包括20世紀30年代早期在江西革命根據地建立的中華蘇維埃政權，抗日戰爭時期在陝甘寧邊區建立的抗日民主政權，以及解放戰爭時期在解放區建立的革命政權。
——中華蘇維埃共和國。1931年11月，中國共產黨主持在江西瑞金召開第一次全國工農兵代表大會，大會通過《中華蘇維埃憲法大綱》和《蘇維埃地方政府組織條例》，宣佈成立中華蘇維埃共和國，選舉產生工農兵代表大會執行委員會，並組織了臨時中央政府人民委員會。
——陝甘寧邊區政府。1937年，中國共產黨和國民黨合作建立抗日民族統一戰線，中共中央隨後宣佈取消中華蘇維埃共和國名稱，將蘇維埃政權改爲國民政府的一級地方政權，亦即陝甘寧邊區政府，參議會選舉產生同級政府，作爲行政機關。
——解放區革命政權。1945年抗日戰爭結束，國共兩黨的統一戰線破裂。自1945年10月起，陝甘寧邊區陸續將原邊區各級參議會改爲人民代表會議，由人民代表會議選舉產生同級政府。隨後，各解放區也先後召開人民代表會議，由人民代表會議產生同級人民政府。中國共產黨在奪取全國政權之前建立政權的嘗試所獲得的經驗，直接地體現於新中國成立的中華人民共和國政府制度之中。
蘇聯是世界上第一個建立了一整套社會主義政府制度的國家，又是中國革命長期的主要支持者，在某種意義上也是指導者。革命勝利之後，中國共產黨在缺乏經驗的情況下，面臨着儘快建立社會主義政權的緊迫任務，必然要向蘇聯學習。20世紀50年代的中華人民共和國的政府制度，從基本結構、行政部門的設置及其相互關係，直到各政府部門、各具體制度的確定，幾乎都模仿了蘇聯的體制。中華人民共和國的政府制度在發展和變革中，還借鑑了其他國家的有益經驗，形成了中國的政府治理，表現爲代表和履行政府職能的各種機構和規範它們相互之間關係的各種運行機制體系，這可以從政府運行機制的分析中歸納政府治理的組織結構。
一是政府結構。政府機構的運行機制是政府制度的重要內容之一。政府機構是國家行政活動的主體，是國家爲了管理社會事務而設置的負責行政領導、行政執行、行政組織和行政監督的國家機關。在我國政府機構的設置和運行中，首先需要明確的就是政府之間的結構模式。中國是單一制國家，政府制度中有中央與地方之分。中央一級的政府制度就是國務院的組織和工作制度，地方政府制度就是自省級至鄉鎮各級地方人民政府的組織和工作制度。從中央人民政府即國務院到基層的鄉鎮人民政府，從國務院各部、委、行、署到市縣的職能局、辦，構成了一個完整統一的組織系統，並呈現出不同的結構模式，大致有以下三種：
第一，全國各級人民政府的排列組合呈現出塔式結構。處於塔尖的是最高國家行政機關即國務院，國務院下設31個（除臺灣）省、自治區、直轄市人民政府和香港、澳門兩個特別行政區政府。省級人民政府下轄若干市、縣、區人民政府。因基層政府的不同又形成不同層級：二級制，如直轄市—區政府，省—縣級市政府；三級制，如直轄市—區—鎮政府，省（自治區）—縣—鄉（鎮）政府；四級制，如省（自治區）—地級市—縣—鄉（鎮）政府。中國國家行政組織體制從整體上說是中央集權的行政體制，各級政府機關之間存在着嚴密的領導與被領導的關係，這與中國是單一制的社會主義國家，強調中央集權統一領
導相適應。同時，中國在遵循中央統一領導的前提下，也十分強調充分發揮地方的主動性和積極性，把集權制與分權制結合起來。
第二，政府職能部門的縱向分工呈現出縱向垂直結構。這種結構一般分爲兩種情況：一是同一級政府內部職能部門的縱向結構。如國務院的職能部門設三級：部（委）—司—處；地方國家行政機關一般設兩級，如省政府的廳（局）—處，地級市政府的局—處（科）。二是上下級政府職能部門的縱向結構。公安、安全、審計、監察等獨立性較強的職能部門，上下級之間是領導與被領導的關係；經濟、文化和社會管理等部門，上下級之間是業務指導與被指導的關係。縱向職能結構是國家行政職能縱向分工的體現。上下級職能部門所管理的事務性質相同，但是管轄的範圍隨層級的降低而縮小，並且不同層級在權力關係上存在着不同程度的隸屬關係，這就保證了行政職能履行的統一性和協調性。
第三，同級政府機關之間和政府機關內部各同級部門之間是橫向並列結構。一般也分爲兩種情況：一是不同行政區域的政府關係，如各省、自治區、直轄市政府之間的關係，各縣（市）政府之間的關係，各鄉（鎮）政府之間的關係，其中也包括不同管轄區域內同級職能部門之間的關係。二是同一人民政府內部各職能部門之間的並列關係，如國務院各部委的關係，同一部（委）內的各廳、局之間的關係，等等。處於橫向並列結構中的各部委之間是平等協作關係。爲了履行同一級政府的整體行政職能，它們之間的互相配合協作是十分重要的。
二是政府領導體制。與其他政治權力機關的集體領導體制不同，我國政府系統實行的是黨委領導下的首長負責制。按照憲法規定，各級國家行政機關實行首長負責制。國務院實行總理負責制，各部委實行部長、主任負責制；地方各級政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。所謂首長負責制，是指各級政府及其部門的首長在民主討論的基礎上，對本行政組織所管轄的重要事務具有最後決策權，並對此全面負責。實行首長負責制目的在於強調行政首長在履行職能時的作用和明確其工作責任，從而提高國家的行政效率。中國的首長負責制是在民主集中制基礎上的首長負責制，與憲法所規定的“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”是一致的。
首先，首長負責制是民主集中制原則在國家行政制度上的體現形式。民主集中制原則所否定的是排斥民主的官僚集中制與不要集中的無政府主義，它並不一概排斥適度加強個人的權力與責任。國家行政機關主要是執行國家權力機關的既定決議，其核心是效率問題。適度加強行政首長的權力與責任，正符合國家行政活動的特點。
其次，首長負責制是以民主製爲前提的個人負責制。它在本質上不同於否定民主的個人獨裁。這主要表現在，一是國家行政機關的首長都是由法定的民主程序選舉或決定任職的，對國家權力機關以及上級國家行政機關負責並受其監督；二是行政首長只能在憲法和法律的範圍內依法行使權力，行政首長履行行政職能的權限僅在於對憲法、法律的執行。
最後，首長負責制在制度上結合了合議制的特點。在決定本級政府行政事務中的重大問題時，行政首長都必須先提交有關會議進行民主討論，然後集中相關意見，作出最後決策。不同的是，這一決策不受少數服從多數原則的限制。這樣既保證了在重大決策上的民主討論和意見表達，又能使行政首長的權力得到實現。
三是政府職能與責任機制。任何一個政府的存在都必須以其擁有的職能作爲前提，任何一個政府的運轉都以責任作爲保障。在我國政府治理體系中，政府職能及其責任機制是政府治理的重要部分，也是我國當前政府治理變革的重要出發點和突破口。
政府職能確定了政府活動的範圍和領域。政府職能包括政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能和生態建設職能。從政府治理的方式和程序來劃分，政府職能主要包括計劃、組織、指揮、控制、協調、溝通、監督等方面的內容，也就是常說的“程序性職能”。程序性職能是政府基本職能得以實現的手段。從新中國成立到社會主義建設的各個階段，尤其是到當前的改革開放進入到建立和完善社會主義市場經濟體制的階段，政府職能的內涵更是發生了顯著的變遷。爲此，當前政府治理體系的改革成爲時代的主題，主要原因也就在於政府職能的轉變。
新中國初期，面臨着鞏固新生革命政權的嚴峻形勢，當時把
執行階級統治職能放在首位，是完全正確的。當政權已經鞏固、生產資料私有制的社會主義改造基本完成以後，國家的中心任務是經濟建設時，政府職能的重點應及時轉移到大力發展生產力、強化社會經濟管理職能上來。改革開放以後，我國終於實現了工作重點轉移，把發揮社會經濟管理職能放在首位。就當前而言，轉變政府職能是指從適應高度集中的計劃經濟模式需要的職能，轉變爲適應社會主義市場經濟體制需要的職能；從傳統的社會管理職能，轉變爲現代的社會治理職能。建立一個科學的政府職能體系，才能爲社會主義市場經濟條件下政府系統的良性運行機制的建立奠定基礎。
在社會主義市場經濟體制的不斷髮展和完善的條件下，政府職能及其責任要形成新的定位。主要包括：第一，爲經濟和社會健康、穩定、持續發展提供有效的公共政策；第二，通過財政、金融、貨幣等宏觀經濟調控手段調節市場，引導社會經濟發展；第三，通過經濟立法、執法等法律手段規範市場主體的行爲，維護市場秩序；第四，擴大政府的社會調控和社會服務功能，維持社會秩序，提供社會福利；第五，優化政府本身的管理，實現政府行政的法制化和高效化。
就責任機制而言，重要的就是政府責任監督機制，也就是我們常說的政府監督體系，其核心是行政監督。行政監督是指對國家行政機關及其工作人員的職務行爲是否合乎憲法和法律而實施的全面監察與督促。行政監督的目的在於確保國家行政機關及其工作人員依法準確使用行政權力，防止對行政權力的濫用。中國正處於從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的時期，行政腐敗是一個比較突出的政治現象。在此情況下，通過加強政府監督，對行政活動進行監控以抑制腐敗，促進行政活動規範化，就成爲一個更爲必要的任務。
從以上我國政府治理體系的歷史形成和運行機制中可以看出，我國的政府治理體系產生於特殊的歷史時期，又在特殊的民主政治架構和政黨政治背景下運行，既存在數千年封建社會遺留的痕跡，同時又受到蘇聯模式的深刻影響，我國的政府治理體系存在着不少弊端。一是權力過分集中，行政強勢地位凸顯，人治色彩濃厚。這有三個特點：在中央政府與地方政府權力分配上表現爲中央政府高度集權；在政府對經濟管理上表現爲政經不分、政企不分，政府集中經濟管理權過多，實行以行政手段爲主的直接微觀控制；在政府機構設置上表現爲機構龐大臃腫而效率低下。權力淤積在各級政府部門，企業缺乏應有的生機和活力。二是政府治理職能界定不科學、機構設置不合理，效率和效能低下。政府管得過多、過死，形成了政府體系與機制上的無限責任和無限權力，一方面，抑制了個人擇業、創業和投資的積極性，形成投資不足、就業機會少等問題；另一方面，政府權力過大，形成了權力部門化、個人化和利益化的局面，腐敗問題層出不窮、久治不愈。機構重疊，部門之間、條塊之間缺乏協調機構，政府內部工作不協調，或者協調的成本很高；政府行爲效率很低，存在公文旅行、文山會海等。三是造成重複建設現象，多頭管理，各自爲政，導致效率低下，內耗嚴重。在政府組織的職能配置上，政府部門對職能的切割過於細小。在行政權力的運行方面，缺乏透明度。 在政府的公共服務和社會治理上，政府強調本位利益和缺失被期望的職能。本來政府的職能就是提供公共服務和社會治理，但是，目前政府的突出問題就是政府謀求政府及政府機構本身的利益，而忽視公衆期望的公共產品提供，社會治理缺位。四是依法行政觀念淡薄，行政隨意性強，腐敗現象嚴重。政府運行機制是政府體系運行的一套規則體系。政府體系不是一個靜態的軀殼，而是一個動態的有機體。正像一部機器只有開動起來，才能體現它的功能。政府運行機制通過提供一系列規則，界定政府及公務人員的職責範圍，約束人們之間的行爲和相互關係，從而減少管理中的不確定性，促進行政管理體制的良性運轉。長期以來，我國政府運行機制存在很多問題，主要表現爲缺乏一套較爲完備的規則體系。依法行政觀念淡薄，權比法大的思想和現象比較突出；在權力制約方面表現的軟弱無力，不僅一些監督制度不健全，即使是已經建立的監督制度，在現實運行中也往往由於各種原因沒有發揮應有的作用；人情觀念和裙帶關係盛行，行政的隨意性強，各種貪污腐敗現象和不正之風在很多政府治理方面存在。這些都構成了政府治理不善的主要問題，需要在政府治理的改革和建設的實踐中加以克服和解決。
（本章完）