國家建構和國家治理轉型
國家治理，是世界各國必經的一個階段，人類只有經歷國家治理，才能向着未來社會治理走去，這是歷史大趨勢。但是，國家治理所具有的必然性和普遍性，並不等於說各國的國家治理都是同步的、均衡的、一樣的。事實上，隨着歐洲文藝復興和資產階級革命的興起，封建制國家被逐步打破，開始了現代國家建構和國家治理的轉型，但具體情況又不盡相同。各個國家由於經濟、政治、文化、社會等條件的不同，國家建構和國家治理的轉型發展有着明顯的不同。研究中國國家治理體系現代化，就要立足於中國實際，闡明中國的國家建構和國家治理轉型發展的具體情況。
一、現代國家的建構
國家發展的歷史說明，人類已經依次經歷了奴隸制國家、封建制國家、資本主義國家和社會主義國家。而不同類型國家之間的更迭替代，實際上都要發生並要完成國家建構的任務。由於習慣上把奴隸制國家、封建制國家稱爲古代國家、中世紀國家，把資本主義國家、社會主義國家稱爲現代國家，因此，從中世紀國家轉變爲現代國家，是一次重大的、新的國家建構，經歷着現代國家複雜艱辛的建構過程。
在歐洲文藝復興時期，隨着資本主義生產方式的萌發、教權的衰落和王權的崛起，建立現代國家的任務被歷史性地提了出來。現代國家是指從近代以來通過資產階級革命或民族獨立運動建立起來的，以一個或幾個民族爲國民主體的國家。對於這樣的現代國家究竟應該怎樣建構，新興的民族國傢俱有怎樣的地位、權力，西方諸多的政治人物和學者進行了大量的論述，作出了重大的理論貢獻。
一是馬丁·路德領導的宗教改革運動。路德主張宗教信仰自由、政教分離和政權至上。他否定教皇和羅馬教會的權威，反對教會干涉世俗政權事務，主張國家政權至上。這是他的政治思想的中心內容。路德強調建立一個由世俗政府統治的、獨立於羅馬的帝國。君主應全力維護世俗社會的秩序，人民則負有服從世俗國王的義務，這種服從是良好的品德，不服從是最大的罪惡。約翰·加爾文是宗教改革運動的又一個領袖人物，他主張世俗權力是神聖的。加爾文指出，政府是人得救的外在手段。人在地上作客旅，就需要有政府，世俗權力是神聖的。宗教和教會也要輔助政府的活動。宗教反對教徒脫離人間的生活，反對教徒不做工、不自食其力而靠人養活。加爾文要求廢除教皇和主教制，主張在教會中實行民主共和制度，教職人員由教徒公開投票選舉產生，教職人員與信衆平等，並服從信衆兄弟大會決定，不能個人專斷獨行。這些民主共和的主張雖然還只是作爲教會的組織原則在加爾文教會中實行，但它卻表達了資產階級要求民主共和的政治願望。恩格斯在評價加爾文宗教改革的主張與實踐時說，加爾文“以真正法國式的尖銳性突出了宗教改革的資產階級性質，使教會共和化和民主化”。
二是尼科洛·馬基雅維利的國家權力學說。馬基雅維利在《君主論》中從人性出發，闡述了國家的起源問題，指出國家並不像神學家所說的是上帝創造的，而是人自己爲了共同福利的需要建立起來的，人是國家的目的和對象，人是國家命運的操縱者。馬基雅維利的政治學的核心不是君權神授，而是民族主義的中央集權思想，並以“人”爲中心觀察國家，以權利作爲法的基礎，指出國家的基本要素是軍隊、法律體系和行政機構與職能等方面，從而開創了以民族國家爲研究重點的政治學。馬基雅維利認爲，權力是國家的核心和政治的目的，國家的根本問題就是統治權，政治就是國家權力，統治者應以奪取國家權力和保持國家權力爲根本目的。在國家的政體形式上，馬基雅維利從亞里士多德闡述的三種正常政體的比較中得出，共和政體是最好的、最理想的政體。共和政體的優點在於：第一，它把君主制、貴族制和民主制的原則結合在一起，是最穩固的國家形式，能適應各個不同時代
的狀況；第二，它能夠使社會財富增長得更快，以增進入民的福利，使大多數人都有得到物質利益的機會而防止社會財富被君主所壟斷；第三，它比較容易實現人民的自由和平等，容易廢止少數人的特權，使人民能夠參加國家管理、發揮他們的智慧和力量。
三是讓·布丹的國家主權論。在《國家論六卷集》中，布丹開宗明義地說明了主權的重要意義。國家主權、主權的性質、範圍和歸屬等問題，是國家理論的根基。布丹認爲，一個國家必須具有至高無上的主權，就像一家之中家長佔統治地位，妻子要服從丈夫，子女要服從父親。掌握國家主權的人叫主權者，組成具有最高主權的合法政府。對於什麼是國家主權，布丹說：“主權是在一個國家中進行指揮的……絕對的和永恆的權力。”主權包括八個方面：第一，立法權。布丹認爲主權者是一切法律的唯一淵源，法律不過是主權者的命令。所以他說，“主權者就是立法者”，一切服從者都不能參與立法權。第二，宣佈戰爭與締結合約的權力。第三，任命官吏權。由於主權者不可能親自行使國家的所有權力，所以有些權力要委託官吏去行使。第四，最高裁判權。主權者是國內最高裁判官，最高裁判權是不可能轉讓的。第五，赦免權。屬於最高裁判權的一部分。第六，有關忠節和服從的權力。服從者有效忠和服從主權者的義務，沒有主權者的同意，絕對不能解除這種義務。第七，貨幣鑄造和度量衡的選定權。第八，課稅權。這八權是統一的，構成完整的國家主權。但從布丹列出的八權來看，主權中最重要的是立法權、宣戰與講和權、重要官職任免權和最高裁判權。布丹認爲，主權與管理權是不同的，管理權是行使主權的權力。主權即統治階級的統治權是絕對的、不可分割的，而政府的統治權即管理權力是主權派生的，是可以由國家不同機關來分掌的。布丹第一次把國家的組織形式和管理形式區別開來，即把國家類型和政府形式區別開來。
四是雨果·格老秀斯的國際法理論。格老秀斯在《戰爭與和平法》一書中認爲，國際法是對各國有約束力的各種行爲規範，各國爲了安全、幸福的需要，應該簽訂共同遵守的國際法。他從國際法的角度論述國家主權，認爲所謂主權就是“它的行爲不受另外一個權力的限制，所以它的行爲不是其它任何人類意志可以任意視爲無效的”。這就是說，一個國家的主權，對內來說，是最高的統治權，它是至高無上的；對外來說，它是獨立的，不受另外一種權力的支配、限制。格老秀斯認爲，國家主權應包括頒佈法律、司法、任命公職人員、徵收捐稅、決定戰爭與和平問題、締結國際條約等權力。格老秀斯對主權的分析表明，他主要是從國際法角度考慮主權問題的。他不僅從主權對內最高這個方面來考察主權的性質，而且還考察了主權對外獨立這個方面。如果說布丹只是從加強君主專制的需要出發，提出主權最高、永久、不可分割等性質，那麼格老秀斯這種關於主權國家對外獨立的性質，則是對布丹主權理論的發展和補充。
五是約翰·洛克和孟德斯鳩的分權學說。洛克根據布丹政府的管理權是主權派生的，可以由國家不同機關來分掌的思想，提出國家的權力可以分解，在政府管理中要體現分權原則，即分爲立法權、行政權和對外權。立法權是指導如何運用專家的力量以保障這個社會及其成員的權力；行政權是負責執行被制定的和繼續有效的法律的權力；對外權是負責決定戰爭與和平、聯合與聯盟以及同國外進行一切事務的權力。三種權力中，立法權是最高權力，但也不是專斷的權力，它不能超出保障人們基本權利的範圍。說它最高，只是相對於行政權和對外權。後來，孟德斯鳩受到洛克影響，在考察英國政治制度的基礎上，進一步形成了更爲科學的三權劃分和分權制衡學說。孟德斯鳩認爲，一個國家的權力可以劃分爲三種：第一，立法權，它擁有制定、修正或廢除法律的權力；第二，行政權，它擁有處理有關國際法事項的行政權力；第三，司法權，它
擁有處理有關民政法規事項的審判權力，是懲罰犯罪和裁決私人爭論的權力。孟德斯鳩明確地闡述了三權分立的制衡原則。他認爲，“制約”和“均衡”是爲了防止權力濫用和杜絕專橫。所謂“以權力約束權力”，就是立法、行政、司法這三種權力互相分立、互相制約、保持平衡。
綜上所述，現代國家的建構，始於16世紀初經濟社會的發展和民族國家的形成。現代國家和中世紀國家的不同，主要在於國家是否具有在某一有限領土內的最高權力機關。具體而言，它們之間有着以下五個方面的區別。
一是現代國家要求政教分離，它把政治學看作是道德哲學的一個獨特的分支，研究政治統治的藝術。這一點是通過恢復亞里士多德的傳統而實現的，亞里士多德主張倫理學研究個體的善，政治學研究集體的善，城邦國家體現了集體的善業。但在中世紀，國家實行政教合一，阿奎那等神學家把國家學說變成神的學說，國家的存在不過是神的意志的存在，地上世俗之國受到天上神之國家的支配。
二是現代國家闡明和證實了國家統治者擁有最高權力，它在自己的領土範圍內具有壟斷地、合法地使用暴力的權力。但在中世紀封建制國家，國王的權力並不是很大，各封建領主在自己的領地上擁有高度自治權，國王沒有超越封建領主的絕對權力；國王的權力還受制於羅馬教會，而中世紀羅馬教皇的權力非常之大，對國王的權力構成了巨大的威脅，在教權與王權的鬥爭中，國王失敗了要被開除教籍，變成異教徒。
三是現代國家要求承認在每個獨立國家的領土內，作爲立法者和人民效忠對象的最高權威是至高無上的。這種觀念，使中世紀國家的封建領主和教會的權力受到了致命性的挑戰。封建領主作爲地方豪強勢力，不再擁有不受約束管制的權力，而要承認和服從國家的至高無上的權力。現代國家一切強制性的權力都是世俗的權力，任何神職人員擁有的最高權威只能是教育和行道，而不能行使任何強制性的權力或進行世俗的統治。
四是現代國家被認爲僅僅是爲了行使政治權力、達到政治目的而存在。國家代表公共利益、公共意志，國家權力只限於維護社會和公民的基本的權利和利益。國家和社會、公民要有明確的區分，如果國家權力不受限制地膨脹，過多地侵入社會和公民領域，就會消除國家與社會之間的界限，不再成爲自主性與獨立性的“政治國家”。而中世紀的國家，則是侵入到社會生活領域。
五是現代國家要求實行分權制衡。和中世紀國家統治者專制獨裁、壟斷一切權力根本區別的是，爲了保證公民的政治自由，現代國家的治權即三種權力必須分別交由不同的人和不同的機構來行使。如果立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構的手中，政治自由便不復存在了，因爲人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，並暴虐地執行這些法律。如果司法權和立法權（或行政權）同時集中在一個人或一個機構的手中，政治自由也將不復存在，因爲如果司法權同立法權合而爲一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因爲法官就是立法者。如果司法權同行政權合而爲一，法官便將握有壓迫者的力量。如果三種權力都同時集中在一個人或一個機構的手裡，那麼獨攬一切權力的個人或機構既可以用“一般的意志”去蹂躪全國，又可以用“個別的意志”去毀滅每一個公民，包括人的生命、財產和政治自由。現代國家的分權制衡思想，開始把國家和政府分開了，此時的政府是專司行政權的，而在中世紀國家，國家即政府、政府即國家，兩者根本無法區別。只有到了近代，政府纔有了獨立的意義。以至於在政治學中講到國家問題時，有了一個最基本的區分，現在講到政府，一定要說明是廣義的政府還是狹義的政府。廣義的政府就是國家，因爲國家就是一個管理機構；狹義的政府指的只是擁有行政權力、進行行政管理的政府。而在一般的意義上，現在的政府，就是狹義上的擁有行政權力的政府。
（本章完）