二、基層羣衆自治制度的內涵
中國的基層羣衆自治制度主要包括城市社區居民自治組織和管理制度與農村社區村民自治組織和管理制度。
首先，城市社區居民自治組織和管理制度。我國憲法和《城市居民委員會組織法》都規定，城市按居民居住地區設立的居民委員會是“基層羣衆性自治組織”。這就表明：（1）居民委員會是羣衆性組織，它不是國家權力機關，也不是國家的行政機關、司法機關和它們的派出機關。（2）居民委員會是按居民居住地區設立的羣衆性組織。這裡的居住地區是按街、弄或巷來劃分的，因此不同於在少數民族聚居地區設立的民族區域自治機關，也不同於按性別、年齡和職業等特點建立的羣衆組織，如婦聯、共青團、工會和文聯等。（3）居民委員會是基層羣衆性組織。它不是全國性的組織，也不是省、市、縣、鄉一級規模的組織，它只在自己所處的居民區活動。（4）居民委員會是一種自治組織。它遵守國家的法律、法規和政策，接受城市人民政府或其派出機關的指導，遵循民主集中制和羣衆自願的原則，採取自力、互助、調解、勸導等一系列具體工作方法，在所管轄的居民區開展那些有利於促進城市基層社會主義民主和社會主義文明建設的工作，使自己成爲居民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的組織形式。
由居民委員會的性質所決定，一方面，居民委員會對上即對市轄區、不設區的市人民政府及其派出機關而言，不是它們的下級機關，因而它們不能向居民委員會下達指令，它們的工作機關也不能向居民委員會硬性攤派任務。當然，這並不是說居民委員會不應該協助它們辦理那些可以辦到的事情。由於多年來歷史發展的結果，居民委員會實際上還承擔着一定的行政組織職能。另一方面，居民委員會對居民而言，不是國家的權力機關、行政機關和司法機關，它的一切決議，對居民不具有法律效力。但是，作爲一個居民，無論擔任什麼職務，從事什麼職業，應當遵守居民委員會的有關決議，積極參加居民委員會組織的各項公益事業和社區服務活動，在居民委員會這一自治組織中履行自己應盡的義務。
居民委員會的任務是：（1）宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；（2）辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；（3）調解民間糾紛；（4）協助維護社會治安；（5）協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；（6）向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業；監督執行由居委會討論制定的居民公約；對依照法律剝奪政治權利的人（編入居民小組）進行監督和教育。
作爲城市基層羣衆性自治組織的居民委員會，在促進我國城市基層社會主義民主和城市社會主義文明建設的發展等方面做了大量工作，起到了重要作用：
一是採取多種形式，組織居民進行自我教育。居民居住區是不同年齡、不同職業、不同思想文化程度的人們共同生活的地方，在這裡創造具有良好的生活和學習環境，形成遵守憲法、法律、法規和國家政策，認真履行依法應盡的義務，愛護公共財產的社會風氣，起着重要的作用。中國城鎮居民委員會歷來重視這方面工作，並取得了許多成績，甚至贏得了國際友人的稱讚。它們通過制訂居民公約，“五好家庭”“五好門棟”（“五好”即學習工作好、教育後代好、團結互助好、勤儉持家好、安全衛生好）和“模範夫妻”“模範婆媳”的評選等，在居民中進行“五講四美三熱愛”（即講文明、講禮貌、講衛生、講秩序、講道德；心靈美、語言美、行爲美、環境美；熱愛祖國、熱愛社會主義、熱愛中國共產黨）的宣傳教育。它們有針對性地開設講座、舉辦黑板報或宣傳欄，在居民中進行保護婦女兒童合法權益、計劃生育、預防犯罪等文明和法制教育。它們興建文化活動室、組織退休職工和青少年參加讀書看報、打球下棋等多種文化體育活動，努力引導居民建立適應現代化生產力發展和進步要求的文明的、健康的、科學的生活方式。
二是辦理本地的公共事務和公益事業，組織居民開展自我服務。居民委員會的轄區是居民聚居的一定空間，在這個空間裡，衣食住行是否方便，環境是否清潔優美，直接關係到市容和人們的身體健康。中國的居民委員會一貫重視街道里弄的環境衛生，把開展羣衆性的愛國衛生運動作爲自己的一項經常性的工作，普遍建立了一套行之有效的衛生值日、檢查和評比制度，爲美化城市環境作出了貢獻。同時，它不時調動居民中可以調動的人力、物力和財力，修建廁所，裝修自來水道，鋪修小街小巷的路面，修繕住房，興辦飲食店、小商店、修理店、理髮店、縫紉店、洗衣店等便民利民的有關社區服務事業。居民委員會這樣做，一方面協助政府補充了市政建設的暫時不足，解決了居民日常生活中出現的部分困難，創造了方便生活的條件，另一方面也爲退休職工發揮餘熱和待業青年就業擴大了門路，可謂一舉兩得。中國城鎮居民的自我服務工作，不僅在辦理本地區的公共事務和公益事業方面展開，還體現於熱誠關心本住區的孤老病殘、烈屬軍屬和婦女兒童。居民委員會成員協助政府民政部門，經常上門看
望孤老病殘和烈屬軍屬，問寒問暖，組織專人上門服務，買米買煤，補衣縫被。居民委員會還協助政府有關部門做好計劃生育工作、婦幼保健工作和社會救濟工作等。
三是調解民間糾紛，協助維護社會治安，組織居民進行自我管理。城市居民區是一個小型社會，在這個小型社會裡，治安狀況如何，鄰里之間和家庭成員之間的關係處理得如何，就是說是否有一個良好的社會生活秩序，對居民能否身心愉快、全力以赴地參加社會主義建設影響極大。在這方面，居民委員會作了很多的工作，而最主要的，就是積極調解民間糾紛，協助政府有關部門維護社會治安。在城鎮居民的日常生活當中，由於人們思想覺悟程度不同，道德修養水平不一，以及其他種種原因，不可避免地會在家庭成員之間和鄰里之間發生一些矛盾，在婚姻家庭方面，即在戀愛、婚姻、家務、贍養、扶養等問題的處理上，在財產權益方面，即在繼承、債務、賠償、房屋等問題的處理上，產生一些糾紛。產生於公民之間、鄰里之間的影響不大，不涉及國家機關、企事業單位、外國人的這些民間糾紛，都屬人民內部矛盾。它們看起來細小、瑣碎，但如不及時調解或處理不當，不僅會使當事人關係緊張，相互對立，影響生產和生活，而且有可能使矛盾激化，違反治安管理條例或觸犯刑律。爲了減少矛盾激化的可能，居民委員會下設的人民調解委員會，在深入調查研究，傾聽雙方當事人意見並取得他們同意的基礎上，遵照憲法、法律和有關政策，採取說理疏導的方式，對上述各種民間糾紛進行及時合理的調解。居民委員會主持的人民調解工作，實際上是一種居民有組織地解決自己內部民間糾紛的自我管理活動。這種活動遵循自願原則，由當事人自覺履行，不具有法律上的強制性，同時，調解也不是起訴的必經程序，當事人不願調解或調解未成時，可以向人民法院起訴，人民調解委員會不得加以阻止。在實踐當中，通過人民調解委員會深入細緻、公平合理的調解工作，許多糾紛都及時地消除了，因而使當事人免除了精神負擔，避免了不必要的訟累。人民羣衆稱讚人民調解委員會的好處在於：“不花錢，不誤工，又不傷感情。”
四是進行自我監督。爲了在城市居民區建立起良好的社會生活秩序，僅僅依靠人民調解委員會的調解工作還是不夠的。事實上，在中國城鎮時而發生的侵佔、打架、傷害等違反社會治安的行爲，已經超出了調解的範圍。及時勸阻和制止這類行爲，是居民委員會下設的治安保衛委員會的一項重要工作。爲了協助公安機關維護城市社會治安，治安保衛委員會在這方面做了許多公安機關不易做到的工作。它發動居民，採取具體措施，在居民區防盜、防火和防治災害事故；它報告犯罪活動，協助公安機關保護作案現場和偵破案件，以及對依照法律被剝奪政治權利的居住在本地區的人進行監督和教育；它會同派出所、單位、學校和家長，對失足青少年開展幫教活動；它組織居民參加聯防值勤，維持居民區內的交通秩序和檢查門棟的安全；等等。治安保衛委員會，爲維護城市正常的生產、工作、生活和社會秩序，作出了重要貢獻。
五是向人民政府或其派出機關反映居民的意見、要求和建議。憲法規定，一切國家機關和國家工作人員都必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。城市人民政府工作開展得好壞，居民在日常生活中都可以覺察到，居委會能夠經常瞭解到居民的意見和要求以及對政府的批評和建議。居民委員會將這些意見、要求、批評和建議反映給人民政府，就可以幫助人民政府改進工作，密切和居民的聯繫。
總之，居民委員會作爲中國城鎮基層羣衆性自治組織，在組織居民開展自我教育、自我服務、自我管理和自我監督方面，在密切城市人民政府和居民的聯繫方面，起到了別的組織所不能起到的作用。
其次，農村社區村民自治組織和管理制度。《村民委員會組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣衆性自治組織。”這一規定表明：（1）村民委員會不同於政權組織。它不是國家的一級政權，也不是基層政權的派出機構，而是我國農村村民組成的羣衆性自治組織。它的自治權力直接來源於本村的村民會議，它的決議、決定雖然也具有一定的約束力，但不像政權組織所貫徹的路線方針政策那樣具有強制性，而主要是通過羣衆的自覺接受和認同來實現。（2）村民委員會不同於經濟組織。它既不同於過去的合作社和人民公社組織，也有別於目前一些地方存在的村合作經濟組織，村民委員會與村級合作經濟組織的關係是領導與被領導的關係，它雖然具有管理本村經濟的職能，但本身不是經濟組織。（3）村民委員會也不同於工會、共青團、婦聯等社會羣團組織。它是由居住在本村範圍內的全體村民組成的，而工、青、婦等組織則是按職業、性別或年齡來組成的；它管理本村範圍內的各項事務，而工、青、婦等組織的職能則比較單一；它是依照憲法及有關法律的規定實行村民自治的羣衆性組織，而不像工、青、婦等組織那樣，上下自成體系並有其垂直的工作系統。
根據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會的主要任務是：（1）辦理本村的公共事務和公益事業；（2）調解民間糾紛；（3）協助維護社會治安；（4）向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會應當支持和組織村民發展生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，承擔本村生產
的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。村民委員會還應當尊重集體經濟組織依法規定獨立進行經濟活動的自主權，維護集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財產權和其他合法的權利和利益。
村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會還應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民合理依法履行應盡的義務，愛護公共財產，維護村民的合法權利和利益，促進村和村之間的團結、互助。
村民委員會在自己的職責範圍內，在協助政權機關管理農村基層社會生活方面做了大量的工作，充分顯示了自己的生命力和在我國農村基層社會治理中的作用。
一是組織制定和負責執行村規民約。我國農村每個村莊的住戶和人口儘管多少不一，但它是一個社區。作爲一個社區，爲了興辦公共和公益事業，組織正常的社會生活，正確處理村內村外的各種關係，就必須有一個反映村民意志，代表村民利益併爲村民所共同遵守的社會規範和行爲準則。組織全體村民討論制定村規民約，並代表全體村民負責村規民約的執行，是村民委員會的一大任務。各地制定的村規民約，雖然形式不同，但在內容上都是依據國家政策法律，對村民在本村的公共事務、公益事業和公共道德方面的權利和義務，對正確處理國家、集體和個人利益以及調節村民相互關係的準則等，作出切實可行的具體規定。村規民約經村民大會討論通過後，由村民委員會負責執行。村民委員會對遵守或破壞村規民約的行爲分別給予獎勵和懲罰。村規民約在我國農村的普遍制定和實施，對於國家政策法律在農村的貫徹落實，對於村民委員會有效地開展各項工作，對於在農村形成社會主義道德風尚以及建立社會主義的民主制度和民主生活，已經起到了重要作用。
二是組織辦理本村的公共事務和公益事業。我國農村實行聯產承包責任制以後，在解決村民某些生產和生活中的共同性問題，辦理事關村民切身利益的公共事務和公益事業方面，出現了許多新的情況，向農村基層政權機關提出了新的要求。諸如修建校舍、修建道路、興建小型水利灌溉設施、連接輸電線路、興建和維修生活用水設施、建立業餘文化娛樂體育團體和開展業餘文娛體育活動、創造村民學習科學文化和休息娛樂的條件、照顧孤老病殘和烈屬軍屬等，目前都不是政府所能包攬下來的。而村民委員會作爲一個羣衆性自治組織，可以在村民的同意和支持下，組織村民中的一定的人力和財力，按照儘量節約、共同受益、適當照顧的原則，及時地辦理這些公共事務和公益事業。村民委員會在組織村民辦理公共事務和公益事業的過程中，必須注意教育村民堅持集體主義，克服個人主義，發揚我國人民團結互助、扶危濟困的傳統美德，努力建立和發展體現社會主義精神文明的新型社會關係。
三是調解民間糾紛，協助鄉人民政府維護社會治安。在我國農村，仍然存在着大量的人民內部矛盾。作爲這種矛盾表現形式的民間糾紛經常發生，社會治安狀況容易遭到破壞。尤其是農村民間糾紛的發生率比城鎮還要高一些，這是由於農村村民比起城鎮居民文化程度較低、受宗法觀念等封建遺毒影響較大、在經濟利益上發生矛盾的場合較多等主客觀原因造成的。處理民間糾紛，維護社會治安，鞏固安定團結的局面，當然是農村各級政府的職責。但是村民委員會在這方面起着特殊的重要的作用，能夠做許多由它來做會做得更好的事。村民委員會下設的調解委員會，是由羣衆選舉出來擔任民間糾紛的調解工作的。調解委員會成員一般在村民中享有一定的威信，又由於長期生活在村民中間，熟悉情況，能夠詳盡地瞭解到在村民家庭內部、村民之間發生糾紛的原因和問題的癥結，及時地對糾紛的雙方進行開導和勸阻，防患於未然。許多農村地方在生產用水、竹木園林、宅基墳地、婚喪嫁娶、姑嫂婆媳等問題上發生的糾紛，都是由調解委員公平合理地調解的，起到別的組織無法替代的作用。爲了鞏固和發展農村安定團結的局面，一個更爲重要的方面就是要保證有一個良好的社會治安狀況。協助國家機關維護本村的社會治安，這是村民委員會下設的治安保衛委員會的任務。治安保衛委員會在國家公安機關的領導下，根據本地的實際情況，大力宣傳國家政策法律，抓防盜、防火、防治安事故，抓綜合治理，抓失足青年的教育，等等。近幾年來，有些地方在打擊賭博和封建迷信活動、制止打架鬥毆、保證行路安全、維護公共娛樂場所的秩序、促進社會治安和社會風氣的根本好轉方面做了大量的工作，取得了許多成就。一些以前“大錯不犯，小錯不斷，法院難管，公安難辦”的人，在治安保衛委員會這一羣衆自治組織的威力面前，浪子回頭，改邪歸正了。
四是協助人民政府搞好本村的行政工作和生產建設。鄉政府和村民委員會之間雖然不存在行政上的領導與被領導的關係，鄉政府不能向村民委員會直接下達行政命令，但是並不是說行政工作只是鄉政府的事，村民委員會可以不聞不問。實際上，一鄉之大，行政工作千頭萬緒，鄉政府如果不依靠村民委員會，不得到後者的協助是很難把各項工作做好的。在行政工作和生產建設中，除了前述治安保衛工作外，還有計劃生育、文化教育、優撫救濟、糧食徵購派購及其他工作，也都需要村民委員會的協助才能完成。
（本章完）