退休雙軌制的差別在哪裡？（上篇）
——三論養老金的差別不是雙軌制造成的
薊州孟凡生作於2014年4月2日
我在以前發表的《養老金的差別不是雙軌制造成的》、《企業職工的養老金平均數爲什麼低？》兩篇文章中，列舉了許多實例，說明企業職工的養老金並不一定都比同等工齡或同等級別的公務員的退休金低，也不是所有地區的公務員退休金都比企業職工的養老金高。說明企業職工養老金的“低”與公務員退休金的“高”，並不是雙軌制造成的。爲什麼既有公務員退休金高於企業職工養老金，也有公務員退休金低於企業職工養老金的現象呢？這兩種退休制度的差別究竟在哪裡？爲什麼我們國家會出現這兩種退休制度呢？本文將進行詳細闡述。
退休雙軌制是我國改革開放過程中出現的新狀況，它也會隨着政治經濟體制改革深入進行而改變，變成一種新的更加優越而公平合理的退休養老制度。
一、改革開放前的工資狀況和退休制度
我國是建國初期的1952年，在國家公務員和國營企業事業單位實行工資制和退休制度的。那時的工資級別分爲行政級、技術級和工人級。行政級是從國家領導人到基層辦事員，一共分爲二十五個級別，職務越高的級別越少，工資越多。每個級別相差若干元，人們戲稱公務員的工資是“級（雞）多不下蛋”。知識分子的技術級與行政級類似，也是級數越多的工資越低。那時的工人實行八級工資制，但是工人的級別卻相反，是級數越多工資越高。八級工和縣長（十五級或十六級）的工資差不多，一級工和二十五級的辦事員差不多。
因爲中國地大人多，各地經濟發展差距很大，在制定了統一工資標準的同時，根據全國各地區的經濟發展和物價高低，制定了十一個地區類別，同一個工資級別，類別高的地區工資數額也高。據說新疆屬十一類地區，工資最高，上海屬八類地區，華北地區的北京、天津等大城市屬六類地區，中小城市屬五類地區，經濟較發達的縣個別的屬四類地區，一般的農業縣屬三類地區。一個省裡的大中小城市和縣的工資類別也不相同。
我國建國初期的行政機構是“四實”“三虛”的七層領導體制，“四實”爲中央政府（全國人大、全國政協、國務院、黨的中央委員會）、省政府（直轄市、自治區政府、黨的省委員會）、縣政府（縣級市政府、黨的縣委員會）和鄉政府（鎮政府、人民公社、黨的基層委員會），這四級政府的領導人員都由同級人民代表大會選舉產生。“三虛”是中央政府的派出管轄幾個省的機構“中央局”（原華北局、東北局等大行政區，亦稱“大區”）、省政府的派出管轄若干縣的機構“專員公署”（省轄市、自治州政府，黨的地區工作委員會）和有的人口較多的大縣政府的派出管轄幾個鄉的機構“區”（也有的稱“工作委員會”，人口少的縣沒有這層機構）。國家制定的這二十五個行政級別，分別適用到這七層政府機構的公務員裡去。國家級的正副職和中央局（大區）正職是一至四級，省部級正副職和中央局副職是五至八級，司廳地級正副職是九至十二級，縣處級正副職是十三至十六級，科鄉級（縣政府下設的局）正副職務是十七至二十級，科員辦事員在二十一級以下。有的大縣在縣轄局的下面設股、所、隊等機構，局與科和區的正副職爲十七級和十八級，鄉、股、所、隊的正副職爲十九級和二十級。另外，各級政府的領導還需要普通辦公人員（文秘人員），俗稱“辦公員”，“辦公員”不是領導職務，但也不等同於科員和辦事員。國家領導人辦公室主任是省部級，辦公員或是地廳級或是縣處級，鄉政府的辦公室主任只是股長級，辦公員就真的是科員和辦事員了。古人稱“宰相家臣七品官”就是這個道理。
那時候國營企事業單位的職工是和公務員“一鍋吃飯的”，掙了錢全部上繳國庫，工資也全部由財政支出，盈利多的企業（菸酒手錶自行車產業）繳納的利稅多，政策性虧損企業（糧食、蔬菜經銷）國家負責補償。縣和城市的區在公私合營時期，組織建立的大集體企業自負盈虧。1966年至1978年的**期間，隨着割“資本主義尾巴”運動，基層縣區對原來的大集體企業國有化，使所有的縣區辦企業都成爲國營企業了。
國營企業、事業的領導人都是政府任命的，根據他們“主人”地位高低而決定自己的職級。也就說企業事業單位領導人的“級別”要看主辦單位的級別而定，有所謂“宰相家臣七品官”、“主大奴高”的傳統。縣辦的企事業單位，不論有多大的地盤和員工，也超不過科級。省、部級辦的企事業單位，人數不多，地盤不大也是司局級。省裡辦的一二百人的小工廠的廠長、醫院、學校等事業單位的負責人，也和管理幾百萬人口的地級市長一個級別，平起平坐。他們的工資級別也和公務員一樣，享受同等待遇。車間勞動的工人以及事業單位的教師、醫生等，也要受到本單位地位高低的影響，大城市的大工廠，廠長、車間主任的級別高，老工人裡也有七級工和八級工，縣裡辦的工廠，大廠廠長是科級，小廠廠長是股級，老工人只有五級工和六級工。教師隊伍也如此，國家辦的大學和省辦的大學，校長有一般都是司廳級，教授的技術級別也相當於司廳級。縣裡只有中學，重點高中的校長只是科級，普通初級中學和各鄉的總校長只是股級，教師的技術級別也相當於科級以下，總不能把校長和教育局長超過去。
建國初期的工資制度就是這麼制定的，但是在實踐中，由於受到財政經費的制約，在後來提升幹部的職務時，出現了“提職不提級”的現象，許多年輕幹部被提拔後，工資並沒有隨着增加。同時，也有的低工資人員“提級不提職”，如1972年和1980年，每次都給百分之四十的人員提升工資級別，使基層低工資的幹部職工增加了工資。
後來隨着交通工具和通訊工具的發展，以及精簡機構的需要，國家首先撤消了中央局，後來各省發展“市管縣”，專員公署也被省轄市（亦稱地級市）所取代，縣裡的區（工委）也取消了。
建國初期制定的退休工資標準是：以退休前最後一個月的工資爲基數，十三級以上高級幹部和1938年（紅軍時期）前參加革命工作的幹部和教師、職工(根據地的)，領百分之百的工資；抗日戰爭時期的百分之九十，解放戰爭時期的百分之八十，解放後的百分之七十。改革開放後，隨着老紅軍和抗日干部的減少，對教齡長的老教師和全國解放前參加革命工作的老同志的退休金也增至百分之百。其他人員也根據工齡長短適當提高了百分比。
那時期，我們這裡屬三類地區工資，在1966年之前，縣長是行政十五級，每月一百二十元，副縣長十六級每月一百多元，科局長工委（區）書記十七級（九十元）或十八級（八十二元），鄉長股長十九級（七十四元）或二十級（六十六元）。科員爲二十一級（五十六元）、二十二級（五十元五角）、二十三級（四十五元五角）、辦事員爲二十四級（四十元五角）、二十五級（四十四元五角）。另外還有大中專畢業生的“見習級”工資，大學本科畢業生見習工資四十二元五角，一年後轉正定二十二級五十元五角。大專畢業生見習工資三十八元，一年轉正後定二十三級四十五元五角。三年制中專畢業生見習工資二十九元五角，二年制中專畢業生見習工資二十五元五角，一年轉正後都定二十五級三十四元五角。我的一個老同事1954年參加工作，到1972年普調工資前還是二十五級，每月三十四元五角。1972年普調工資時，給他連升二級，增至四十五元五角。那時候縣裡的企業職工和教師，也和公務員一樣，大部分都是四五十元五六十元的工資。退休後，除了那些老革命——科級以上的“官”，可以領取六七十元或七八十元的退休金外，不當官的公務員和企業職工都一樣，只有三十多元和四五十元的退休金。
1978年以後，國家給職工幹部增加了“物價補貼”和“獎金”，這些補貼和獎金是不分幹部和工人，也不分職務高低，大家都一樣，只是不同地區之間有些差別。我們這裡的物價補貼是每人17.5元，不上班的城鎮居民和退休職工幹部也有一份。企業職工的獎金和公務員教師一樣多，每月10元，大多數人的工資還是七八十元錢。這種狀況一直到1985年的工資改革前。
二、退休雙軌制產生的歷史背景。
在1985年實行了工資改革之前，國家於1979年開放了自由市場，實行了物價雙軌制。糧食類、魚肉類、木材鋼材等建築材料類商品，都有了兩種價格。到國營餐館吃飯交糧票價格便宜，到個體餐館吃飯不要糧票價格高。國營企業的商品價格還要受計劃價格控制，不能隨意定價。1983年開始，國家對國營企業實行“利改稅”政策，企業除了納稅外，不再上繳企業利潤，擴大了企業的經營自主權。同時，在崗職工的工資和退休職工的退休金也由本企業自己發放，把企業職工從吃國家的“大鍋飯”變成了吃自家的“小鍋飯”。盈利多的企業當然高興，盈利少的企業很可能就入不敷出了。
公務員和教師等事業單位的人員還是由國家財政支出，而這時期的財政收入已經發生了變化，雖然減少了國營企業上交的利潤那部分收入，卻增加了新興的民營企業和外資企業繳納的稅收，同時又減少了企業職工工資和退休金的支出，只負責給公務員和事業單位人員發放工資和退休金。由於國家財政這個“大鍋”，和國營企業若干的“小鍋”之間，國營企業的“小鍋”與“小鍋”之間的差距越來越大，在實行以前那種比較平均的工資制度顯然不行了，於是在1985年下半年開始，實行了新的工資政策。
1985年的工資改革的主要特點是，靠納稅人供養的行政事業單位和從事生產和經營活動的企業徹底分家。行政事業單位的在崗人員工資和退休人員退休金，由國家財政支付。企業在崗職工工資和退休職工退休金，由所在企業自己支付。國家只對行政事業單位的工作人員制定新的全國統一的工資標準，企業職工原來的八級工資制不再執行，新的工資標準由企業自己決定。行政事業單位也廢除了原來的行政級和技術級，實行了新的國家工資標準。
公務員工資標準是：本人工資由基礎工資、職務工資、工齡工資和副食、物價等補貼組成的，其中的基礎工資和各種補貼，不論什麼職務和崗位，數額都相同。工齡工資按年計算，每年的數額都相同。職務工資是按照各級政府的行政職務確定數額，職務越高工資越多，職務相同數額相同。但是不同省份，不同類別的地區之間的數額上有差別。那時我們薊縣公務員工資中，基礎工資都是40元，職務工資正科級105元，副處級140元，工齡每年0.5元，（1991年後每年1元），另外還逐漸發給一些生活補貼。到1994年上半年，一般科員的工資一百多元，科級二百多元，縣級領導三百元左右。
教師和其他事業單位的技術級，也是由基本生活費、工齡工資和崗位工資組成的。這時期國家重視知識分子，給事業單位的工作人員評定技術職稱，把他們的政治地位普遍提高了。事業單位的崗位工資分爲：相當於公務員科員的無職稱人員（小學初級教師、技術員、醫士），相當於公務員股所隊級的“初級職稱”（助理工程師，醫師、小學中級教師、中學初級教師），相等於公務員正科級的“中級職稱”（工程師、主治醫師、小學高級教師），相當於公務員正處級的“高級職稱”（高級工程師、主任醫師、中學高級教師）。同時，國家還規定了技術人員的職稱晉升的年限以及各種職稱所佔的比例，使這些技術人員每過幾年就可以晉升一次職稱。這樣一來，教師和其他事業單位的技術人員，工資級別有了很大的提高。如在一個縣裡邊，正處級公務員（縣委、政府、人大、政協的正職）沒有幾個，可是高級工程師、主任醫師、中學高級教師卻有很多。縣裡的正科級公務員（鄉政府、縣屬部室委辦局正職），也不過上百人，而具有中級職稱的教師、工程師、主治醫師等卻更多。
1985年的工資改革，體現了國家對知識分子和科學技術人員的重視和關愛，使得基層區縣的教師平均工資超過了公務員的平均工資。
企業職工的工資國家不再統管了，企業與國家機關、事業單位的工資改革和工資調整脫鉤。但是，國家對國營企業工資的發放也有嚴格的標準，1985年1月5日，國務院發出《關於國營企業工資改革問題的通知》，指出：“在國營大中型企業中，實行職工工資同企業經濟效益按比例浮動的辦法；工資總額同經濟效益掛鉤；企業工資總額同經濟效益掛鉤浮動的比率，一般是上繳稅利總額增長1%，工資總額增長0.35%—0.7%，最多不得超過1%。”這個意思是國營企業有了自主權，也不能隨意亂用，不能用增加工資的手段增加產品的成本，減少納稅和利潤數額。而是在原來納稅和上繳利潤數額的基礎上，增加了納稅數額和企業利潤數額（利改稅後利潤不上繳了，但要繳納所得稅）的，也就是證明企業的經濟效益提高了，才能增加工資。這樣規定可以避免爲增加工資而損害企業的家底，使國家的資產不被分光吃淨。
企業職工的工資管理放開了，隨着不同企業經濟效益的差距增大，企業間的職工工資增長速度也不同步了。經濟效益好的在崗職工工資逐年增加，退休職工的養老金也有保證。效益差的不僅在崗職工的工資增長緩慢，有的甚至出現拖欠工資和退休金的現象，還有的企業停工放了長假，下崗職工去自謀生路，退休職工的退休金更無來源。大家同爲國家企業職工，爲什麼有苦有樂？如果說經濟效益差的企業是因爲那些在崗的職工幹部“無能”造成的，這些在崗職工拿不到工資是“自食苦果”。可那些早已退休的老職工有何過錯，爲什麼讓他們也跟着本單位“無能”的領導和在崗職工“餓肚子”啊？
於是，爲了解決國營企業之間苦樂不均的問題，保障退休職工的權益，1993年，我國實行了企業職工的養老保險制度。而那些吃財政飯的行政事業單位，還是執行以前的退休制度。這就是我國退休雙軌制產生的歷史背景。
三、退休雙軌制的主要區別。
我國企業職工養老保險制度，是借鑑了國際上的養老保險制度而制定的，西方國家最初的企業職工養老金也是由企業本身發放的，後來才改由國家統籌。它的基本原則是企業職工的退休養老費由國家統一籌集、管理和發放。也就是參加養老保險的企業和職工，每月都要向國家的社會保險公司繳納一定比例的養老保險費，待該職工退休時，便可領取一定的養老金。這個制度的好處是，即便企業破產了，也不會影響職工的養老問題。而且隨着內生產總值和物價增長指數的上升，社保公司會給那些已經辦理了退休手續的職工，在原來養老金的數額上逐步增加。這是一個國家經濟發展程度的產物，也是社會進步的標誌。
目前我國規定，企業要繳納在職職工工資的百分之二十，職工個人要繳納百分之八。我國參加養老保險的不僅有國有企業單位，也有那些自收自支的國有事業單位，如醫院、工程設計院、律師事務所、文藝演出團體等單位（事業單位也是自願參加，有的也未參保，而是自己給退休人員發放退休金）。
沒有實行養老保險制度的公務員和教師，還是按照原來的退休辦法，在職人員與退休人員一起“吃大鍋飯”。
這兩種退休體制的差別，在筆者看來主要有以下三個方面：
1、 退休金的計發辦法不同：
目前我國企業職工退休後的基本養老金是由“基礎養老金”和“個人賬戶養老金”兩部分相加組成的。“基礎養老金”來源於企業爲職工繳納的那部分“公款”，“個人賬戶養老金”來源於職工個人繳納的“私款”。“基礎養老金”是以職工退休時本省（市）上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值爲基數（即兩數相加之和再除以二），按繳費年限計算，繳費每滿一年發給百分之一。“個人賬戶養老金”，按照個人賬戶儲存額除以計發月數計算。意思就是把你自己繳納的那些錢，按照預計的月數，逐月分別返還給你。
公務員和教師的退休工資是根據公務員和教師本人退休前最後一個月的工資數額，按照一定的比例“打折”後，作爲退休金的數額的。目前，公務員和教師的工資是由國家統一制定的基本工資和地方補貼組成的，地方補貼是七折，退休後只領在職的百分之七十。基本工資部分有的人員“不打折”，可領百分之百，如解放前參加工作的公務員，35年以上教齡（教齡外的普工工齡不包括在內）的教師，兩院的院士等。還有的人員根據工齡長短有的“打九折”（原工資的百分之九十），有的“打八折”，最低的也在“七折”以上，曾獲得全國勞動模範等國家級榮譽稱號的還可以在增加幾個百分點。
這兩種退休金的計發辦法雖然不一樣，但其遵循的原則是相同的，都體現了工齡長、工資高（繳費額高）的人，比工齡短、工資低（繳費額低）的人，領到的退休金多。如我們薊縣1998年退休的一個四十年工齡（60歲）的縣政府正科級男性公務員的退休金是700元，退休前他的基本工資加補貼共一千元多一點。同年一個從商場退休的三十年工齡（50歲）的女性售貨員的養老金是500元，退休前她的檔案工資多少不知道，扣除養老保險費後，實際領到手的是400元，等於上班不如退休拿錢多。假如她是科員級的公務員，上班時工資可達700多元，退休時也只有500元左右。可見這兩種計算方法的結果應該是差不多的。
2、 融資的渠道不同：
企業職工的養老金是從社保公司領取的，社保公司的資金主要來源於企業爲在崗職工繳納的養老保險費（入不敷出的部分由國家財政補貼）。公務員和教師的退休金與本單位的在職人員的工資一樣，都由政府財政支出。表面看來兩者的形式不同，社保公司是“單起爐竈”，鍋裡的飯只給退休的老年人吃。公務員和教師是上班的青壯年人與退休的老年人，同吃一口大鍋裡的“飯”。可是社保公司那口大鍋裡的“飯”，所需的“糧食”也是上班的青壯年人送來的。所以，兩種制度的實質，都是上班的人供養退休的人。
有的網友提出，爲什麼公務員自己不繳納養老保險費，卻要由納稅人來給他支付退休金，以此說這個制度不合理。其實，這是一種誤解。國家要徵稅，企業要獲利，這是最基本的原則。企業僱傭職工時，要把爲職工謀福利的各種保險費用，從職工工資里扣除的，有養老保險的崗位工資就低。如我們這裡一些製造業工廠僱傭的有“三險”或“五險”的合同制農民工，月薪2500元至3500元。沒有“五險”的建築工地僱傭的臨時性農民工，免費在工地吃飯住宿，大工（技術工）中既能砌牆又能鑲嵌面磚的每天300元，只能砌牆的每天200元，小工（運料供料的）每天150元。這就說明，企業爲職工繳納的百分之二十和個人繳納的百分之八的養老保險費，都是從職工工資裡折扣出來的。這就是老百姓所說的“揹着抱着一般重”，“羊毛出在羊身上”。人們在找工作時，看的是扣除“三險”或“五險”及個人收入調節稅後，實際領到手的“剩餘工資”是多少，哪個企業給我的“剩餘工資”高，我就願意去應聘。
因爲公務員和教師就是吃稅款的，在職的吃稅款，退休的也吃稅款。如果公務員和教師參加養老保險，單位繳納的百分之二十和個人繳納的百分之八，都是稅款。公務員和企業職工一樣，他們的工資也是剩餘工資。如果參加養老保險，爲了保證他的實際收入不降低，就要先給他增加百分之八的工資，然後再扣回去給他繳納養老保險費，這些還是納稅人的錢。表面看退休公務員參保後就不再吃稅款而是吃自己繳納的養老費了，其實這些還是稅款，沒有什麼本質區別。
也有人說，在職公務員和教師沒繳納養老保險費，卻“憑空”領取退休金，因此這個制度不合理。同樣，這也是一種誤解。因爲那些已經退休的企業職工領取的養老金，早就不是自己繳納的那部分養老保險費了。例如有些鄉鎮企業的“新職工”和“假職工”，2005年一次性補繳15年養老保險費，只交36000元（180個月，每月200元，相當於平均工資每月700元）。從2006年開始每月領600多元的養老金，後來每年增加一百多元，現在已經達到一千多元。我們以百元的整數（不是實際養老金數）計算，他們第一年領回7200元，第二年領回8400元，第三年領回9600元，第四年領回10800元，所交的本金就全部領回去了。他們自己交的那份錢的利息能有多少啊？從第五年以後的養老金，就是現在在崗職工繳納的養老保險費了。這說明養老保險制度的本質，就是在崗職工供養退休職工，如同子女供養父母一樣，一代接着一代的傳承下去。退休公務員和教師，與在職公務員和教師同吃一鍋飯，同樣是在職的供養退休的。所以說雙軌制的這方面差別，也沒有本質的不同。
3、 發放退休金的單位不同：
因爲我國太大，一個省或一個市就相當世界上的一箇中小國家，各地經濟發展差距較大。所以，不是全國企業退休職工同吃“一大鍋”飯，而是以省市爲單位“分鍋吃飯”，即企業職工養老金是以省和直轄市爲單位，統一覈算統一發放的。當然，各省的社保公司都是隸屬於國家社會保險總公司（國務院主辦的國家保險機構）的，全國企業職工養老金的籌集、發放的辦法和標準，也是由國家確定的。由於是各省“分鍋吃飯”，有些省新興的企業職工多，過去的國營企業老職工少，所收的養老保險費數額，就大大超出了所支付的已退休職工養老金的數額，多餘的資金可以儲存起來再利用。而有些省新企業職工較少，老國營企業退休職工較多，所收的養老保險費就會入不敷出。每遇到國家統一給企業退休職工增加養老金百分之十，就要從省（直轄市）政府財政中撥款補貼。所以說以省爲單位的“大鍋”之間也是有差距的，它的優越之處是，同一個省份內，不論所在區縣是窮是富，企業退休職工“碗內的飯菜”是一樣的。
公務員和教師的退休金，名義上是國家財政發放的，可實際上並不是由代表全國的中央政府發放，而是由國家的基層單位，即縣一級的地方政府來覈算和發放的。這個縣級“鍋”比省級“鍋”要小多了，富裕縣的“鍋”裡是“燉肉”，貧窮縣的“鍋”裡是“菜湯”。所以，企業職工養老金在不同的省和直轄市之間有差距，而公務員和教師退休金在同一個省的不同縣之間就有差距。
其實，這個方面的差別，纔是這兩種退休制度的根本差別，社會上產生的“退休雙軌制不合理”，公務員退休金比企業職工養老金“高多少倍”等觀點，公務員的退休制度“優於”企業職工養老保險制度等誤解，都是由此造成的。
人們爲什麼會產生這些認識呢？這也是我國經濟體制改革進程中出現的新問題。
四、實行退休雙軌制後公務員工資的混亂期
從1994年全國行政事業單位第二次工資改革，到2006年第三次工資改革（也稱套改）之前，是我國行政事業單位工資最混亂的時期。這裡的“混亂”是指實際收入的工資，而不是“檔案工資”。
1993年，在實行職工養老保險制度的同時，國家取消了“物價雙軌制”，以糧票和城鎮居民購糧證爲主的各類票證全部退出了歷史舞臺。計劃供應的“平價”商品沒有了，許多生活物資價格成倍增長，這就需要工薪層的工資也應成倍增加。同時，因爲取消了計劃價格的限制，各企業的商品也全部按市場價出售，企業的利潤也成倍增加了，這就給企業職工漲工資提供了資金來源。社會經濟的發展，使上繳稅款增加，財政收入增加了，也給行政事業單位漲工資創造了條件。
1994年7月開始，在行政事業單位實行了新的工資制度，修改了85年工資中職務工資固定不變，而且與任職年限無關的弊端，把公務員的基本工資從1985年的基礎工資、職務工資、工齡工資三項之和，變成了四項之和，增加了一項“級別工資”。同時在每一職務工資和級別工資中分成若干檔次，因工齡和任職年限不同而數額不一。上下級職務中的檔次互相交叉，使工作多年的老科員的工資可以高於工齡短的年輕科長，把行政工資改的更加公平合理。在這次公務員工資改革中，相應提高了各項工資的數額，使行政事業單位人員的工資一次性“翻了一番”。
1995年以後隨着“GDP”（生產總值）的年年增加和CPI（物價增長指數）的增長，國家規定的各項工資數額也不斷提高，到2005年，國家規定的公務員工資數額已經在1994年的基礎上成倍增加了。從我們天津市來看，到2005年，基礎工資已達每人230元，工齡工資每年1元，職務工資和級別工資因人而異。如某工齡40年任職24年的正科級公務員的職務工資465元，級別工資399元，加工齡工資40元，基礎工資230元，共1232元。這就是國家規定正科級公務員的基本工資，與1994年7月後的500元左右相比，又增加了一倍多。
可是，在1994年實行行政事業單位工資改革的同時，國家也實行了稅制改革。稅制改革前，全國的行政事業單位是同吃“一大鍋”飯的，全部稅收都由基層稅務局收繳，然後放進國家的“大庫房”裡，各級政府的預算支出是按計劃從“國庫”中領取的，不能體現“多收多得”“少收少得”。1994年實行“分稅制”，也就是把國家稅收與地方稅收的種類分開，由國家稅務局和地方稅務局分別收稅。地稅局收的稅款歸縣級財政收入，國稅局收取的稅款再按不同的稅種和比例由國家和省政府分成，這就是通常所說的“三級財政收入”。例如一個企業，要按照總營業額首先向國家稅務局繳納百分之十七的增值稅，再向地方稅務局交納企業所獲純利潤百分之三十五的所得稅。不論企業效益如何，都會產生增值稅，否則就沒有生產和經營的必要了。但是企業的純利潤是不同的，一些新興企業經濟效益高，所獲純利潤多，地方稅收就多，而那些虧損企業只能勉強給職工發工資，沒有利潤，地方稅收就沒有。這樣一來，一直受國家計劃調控，吃“全國一大鍋飯”的行政事業單位，就被分成了國家、省、縣三級統籌覈算單位。省政府的財政收入由全省籌集，地區和地級市政府由全市籌集，縣（縣級市、區）的財政由本縣區籌集。全國的一口大鍋，被分成了幾千個大中小不同的“鍋竈”，各自“分竈起夥”“分鍋吃飯”了。
不同的省份之間，一個省內的不同的縣和區之間，經濟發展得速度是不同的，GDP和CPI也不相同，拿商品房的價格來說，2013年全國各地從每平米五六百元到五六萬元，相差近百倍。所以，那些經濟發展較快，物價上漲指數較高的省份，就規定可以在國家制定的工資標準之外，發放地方補貼。地方補貼的標準是參照本省內公司企業員工的平均工資，以及公司企業中普通管理人員（白領）的工資數額來制定的。因爲公務員和教師與公司白領同屬腦力勞動者，工資待遇應該類似。這些關於行政事業單位人員地方補貼的政策，也和國家的工資標準政策一樣，只具有參考性，不可能全部落實。因爲行政事業單位的工資標準和數額，國家是隻給政策不給錢的，省政府制定的地方補貼標準也同樣是給政策不給錢。基層公務員和教師的工資要靠地方財政收入（主要是稅收，也有行政收費和罰沒款）來支付。
經濟發達企業多的城市區和縣，財政收入高，不僅可以按照國家的工資標準發放基本工資，也能夠按照省裡的標準發放地方補貼，有的還可以自己再發些獎金。許多工業欠發達地區，企業稅收很少，以前是靠農業土地稅、畜牧稅等傳統產業爲支柱的，隨着國家取消土地稅和畜牧稅的政策，這些縣的稅源越來越少，他們那裡公務員和教師的工資發放也就越來越困難了。
爲了調動基層的積極性，分散縣政府的負擔，有的縣首先對那些有經濟收入的國有事業單位實行“企業化管理”，與地方財政“斷奶”。如醫院、工程設計院所、劇團、電影院等單位自收自支，這些事業單位的人員也可以參加養老保險，把退休人員交給社會保險公司。那些不參加養老保險的事業單位，就自己負責給本單位退休人員支付退休金。這種各地方政府被迫提前進行的事業單位的改革，也大大減輕了財政負擔，使得地方“吃官飯”的主要是公務員和教師了。
“吃官飯”的人數減少了，有的縣級政府財政還是入不敷出，於是又實行了財政“包乾”制度。把全縣的財政預算的任務額分派的各鄉鎮和各部門，超額完成任務的可獲一定比例的提成和獎金，完不成任務的要自己承擔後果。例如規定財稅盈餘鄉鎮每月上繳若干萬元，剩餘的爲本鄉鎮公務員和教師發工資；財政自足鄉鎮的公務員和教師工資自籌自支；財政缺額鄉鎮的公務員和教師工資，每月補給若干萬元，其餘不足部分自己籌集。縣級各執法部門也如此，分派收費罰沒款的任務數額，或者乾脆包乾，公安局每月上繳若干萬元，其餘的爲辦公經費和工資獎金。法院所收的訴訟費和罰沒款，每月上繳的少一些，其餘的自己開支。檢察院、司法局、文化局、物價局等部門執法收入少的，每月撥給所需經費（工資、退休金、辦公費）的百分之五十、六十、七十、八十等不同數額，不足部分自己單位解決。
這樣一來，那些自負盈虧的事業單位，鄉鎮政府、縣級行政執法部門，最大最難的任務就是“收錢”掙飯吃了。老百姓看病貴、藥費高，中小學校亂收費、收費高，執法部門亂收費、亂罰款等現象都出現了。
不過，在經濟發達地區高收費、亂收費、亂罰款也容易奏效，人們有錢交的起啊。經濟落後地區則行不通了，看病貴藥費高了，老百姓有病不去醫院治了。學校收費高了，孩子不上學了。亂收亂罰也缺少目標，例如地稅局收取車船使用稅，沒有機動車你就收不到，對汽車違章行爲的亂收亂罰，只有車多的地區纔有對象，沒有車的地區你罰誰去啊。情急之下，鄉政府只好自己經商辦企業，或者組織勞務隊去創收了。如河北省圍場縣，1994年工資改革時，公務員的“檔案工資”翻了一番，實際支付百分之五十，等於沒增加工資收入。有的鄉政府還組織勞務隊，到我們薊縣的磚廠來打工。他們由副鄉長或副書記輪流帶隊，組織本鄉一百多農民工到薊縣的某磚廠來集體打工，承攬了磚廠的體力勞動。薊縣的磚廠按照天津地區的勞動力價格（一百元一天），把工資支付給他們鄉政府勞務隊，勞務隊再按照圍場縣的勞動力價格（六十元一天）給農民工開工資。中間的差價歸鄉政府財政收入，給鄉政府公務員發工資。
所以，財政包乾政策，只是減輕了縣政府的責任和壓力，解決不了因經濟發張不平衡而造成的財政收入多寡不均的問題。
於是那些在地方稅收的“小鍋”裡吃飯的公務員和教師之間，就有苦有樂了。同是公務員和教師，不同的鄉鎮工資就不一樣，同是縣級執法部門的公務員，不同的部門，甚至同一部門的不同崗位之間，實際工資也不同。一般的情況是，省政府的公務員工資高於本省經濟欠發達地區，低於本省經濟發達地區。市政府公務員工資也處於本市各區縣的中間水平。縣政府公務員的工資處於本縣各鄉鎮和各部門的中間水平。總的看，這段時期是國家公務員工資的混亂期。
例如2003年一個浙江省某市政府上班二年的大學畢業生，在新浪網上曬工資：國家規定的基本工資是722元，本市的生活補貼4300元（不論職務高低都一樣），職務（崗位）津貼2600元，加在一起是7622元。她說自己是科員級，她們處長的職務津貼是7200元，加上4300元的生活補貼和國家的基本工資，已達一萬多元。我相信這個網友說的是真的，因爲我們天津市2005年一個工齡40年任職24年的正科級公務員的基本工資是1232元（加上地方補貼總數可達2000元），她一個上班二年的科員，基本工資722元，說明浙江省和天津市的“國定”基本工資數額是相同的。以此類推，全國其他省份的公務員工資也應該相似。可是，2005年《檢察日報》披露，青海省某縣的檢察長（副處級公務員），每月的工資700元，科長和科員們工資五六百元。這就說明，在那些經濟欠發達地區，公務員和教師的工資，不僅沒有外加的地方補貼，而且連國家規定的基本工資標準也達不到。也有縣鄉政府，不能按時發工資，有的拖欠公務員工資半年之久，允許公務員請長假去自謀生路。這種現象，大多出現在西北省份的貧困縣裡。
這個時期，公務員的“工資”指的就是國家規定的“基本工資”，各省規定的地方補貼及各市縣區規定的提成、補助、獎金等，究竟有多少，誰也說不清，這些都不在國家認可的“工資”範圍之內，所以是公務員工資的混亂期。
人們的幸福感和滿意度，是在一定的社會環境下相比較而產生的。經濟發達地區公務員的收入雖然高，可與他們那裡年薪十幾萬元、幾十萬元的“公司白領”和企業高管相比，他們還是不滿足。而那些貧困縣裡，雖然公務員們只有五六百元的工資，可他們那裡沒有效益高的企業，沒有工資高的企業工人，更沒有掙高薪的“公司白領”，與本縣收入低微的農牧民家庭相比，他們也有幸福感。
（請看下篇）。