勞動關係調整面臨中國式難題
董保華/華東政法大學社會發展學院教授、博士生導師、
中國社會法學研究會副會長/
和諧作爲對良好法律秩序的價值追求，貫穿我國近20年的勞動法制歷程，也引發了當下中國勞動關係現狀的激烈爭議。由於對實現和諧的路徑與方法存在不同認識，對中國勞動關係運行過程中的成敗得失，也有截然不同的評價。2015年4月，中共中央、國務院發佈了《關於構建和諧勞動關係的意見》（下文簡稱《意見》），作爲新時期指引勞動關係發展的綱領性文件，其評價我國勞動關係現狀的內容，有助於理解我國勞動關係調整過程中面臨的問題與挑戰。
//面臨的問題
《意見》認爲，雖然我國勞動關係總體保持和諧穩定，但“勞動關係矛盾已進入凸顯期和多發期”。這種矛盾的凸顯與多發，尤其體現爲“勞動爭議案件居高不下，有的地方拖欠農民工工資等損害職工利益的現象仍較突出，集體停工和羣體性事件時有發生”。《意見》所列舉的這三個問題，實際涉及當前勞動關係的三個特點，我們可以將其概括爲勞動案件的高發性、違法拖欠的觸底性以及爭議行爲的羣體性。這“三性”成爲構建和諧勞動關係亟須解決的問題。
一、勞動案件高發性取決於“強外部”的特點。根據人力資源和社會保障部的統計，“勞動爭議案件居高不下”的現象始於2008年。2000年至2007年，我國勞動仲裁機構每年受理的勞動爭議數量從13.5萬件增長至35萬件，年平均增長率約爲14.77%。2008年這一數據激增至69.3萬件，比2007年增長了近一倍。自2008年之後，這一數據持續徘徊在高位，除2011年下降至58.9萬件，其他年份均在60萬件以上，2014年更達到71.5萬件，2008年成爲明顯的分水嶺。
勞動案件的高發性折射出一種可稱之爲“強外部”的特點。勞動關係的核心是勞動者與用人單位之間的契約關係。如果將契約中當事人意思自治的內容視爲契約的內部性內容，法律的強制性規定則可視爲契約的外部性內容。勞動關係中，國家的外部介入，除了對契約正義的考量（抑或契約的實質自由），更融入了對勞動者從屬性與生存權的關照，主要體現爲通過強制性規則對涉及勞動基準的事項進行底線性規定，對勞動者的權益予以最基本的保障。契約同時包含內部性與外部性兩個面向，這兩個面向之間應當有合理的邊界。勞動關係中外部強制的主要功能在於，針對涉及勞動基準的事項，爲內部自治劃定疆界。外部輸入的標準，必然引導出尋求外部解決的傾向。《意見》將“勞動爭議案件居高不下”視爲一個亟須解決的問題，說明強化外部性的實際效果超過了合理的限度，也可稱之爲過度外部化。
二、違法拖欠觸底性折射出“弱執法”的弊端。“勞動法上之勞動，爲基於契約上義務在從屬的關係所爲之職業上有償的勞動”，勞動者與用人單位之間勞務與工資的對價交付被視爲勞動合同的主給付義務。因此，勞動者在用人單位的指揮管理下提供勞動，獲得相應的勞動報酬便是最基礎的合同權利；加之勞動報酬關係勞動者的生存利益，屬於勞動基準的強制規定。用人單位拖欠工資的行爲，同時觸犯了勞動合同與勞動基準法的底線。根據人力資源和社會保障部的統計，“拖欠農民工工資等損害職工利益的現象”，是在2007年之後開始日益膨脹“突出”起來。2012年至2014年，勞動監察機構每年爲農民工追討工資的總額均在200億元以上，是2007年的近三倍。勞動標準的底線被不斷突破，折射出一種可稱之爲“弱執法”的特點。《意見》將“有的地方拖欠農民工工資等損害職工利益的現象仍較突出”視爲一個亟須解決的問題，說明諸多法律明文規定的“紙面”權利並未轉化爲現實權利，二者存在巨大的鴻溝。
三、爭議行爲羣體性發出了“高溢出”的信號。“集體停工”在我國學界的討論中有時也被稱爲“自發罷工”，這種現象以“羣體性事件”的面目出現時，是一種不合法的爭議行爲，對此我國沒有專門的統計。結合境外學者與民間機構的研究，可對“集體停工和羣體性事件時有發生”這一現象一探端倪。1997年至2007年，我國平均每年發生“集體停工”（自發罷工）與羣體性事件29.58件，2008年至2012年，增長至平均每年152.60件，翻了近5倍。我國的立法體系建立在國家管制的有效性基礎上，缺乏對勞動關係團體性的規制體系，“集體停工”“羣體性事件”折射出一種可稱之爲對現有法律框架的“高溢出”現象，大量集體停工和羣體性事件發生在法律空白地帶，使社會秩序陷入混亂。《意見》將“集體停工和羣體性事件時有發生”視爲一個亟須解決的問題。
《意見》列舉的三個問題也存在一定的邏輯聯繫。一方面法律強化了勞動關係的外部性，加重了國家的責任；另一方面執法不嚴，破壞了勞動法制的權威。法律執行情況的不理想又促使勞動者將權利訴求與利益期望一併訴諸停工和羣體性事件的非法方式，使法律秩序陷入混亂。這說明我國現行的法律體系有改進的必要。
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//勞動關係調整面臨中國式難題
政府與政治是兩個緊密相連的概念。政府是爲政治存在的，而政府行爲就是政治，政府活動領域就是政治領域。已經過去的10年是我國勞動法制建設的重要時期，相當一部分法律、法規公佈或施行於2007年與2008年，這一時期我國勞動立法很大程度上被理解爲一種政治立法。將上述“三性”作爲當下勞動關係的問題之所在，直面現行體制存在的中國式難題，本身就是《意見》的一大亮點，不同凡響。
通過加強管制，這一時期的勞動立法有意識地對勞動關係的外部性進行強化，其特點體現在四個方面：
一、在目標設定上，通過穩定實現和諧。當穩定成爲實現和諧的基本方法時，必然將“維穩”與“維權”理解爲替代關係，直接干預用人單位的用工方式。最典型的就是立法者希望通過增加應當簽訂無固定期限勞動合同的情形、賦予勞動者單方強制締約權以及收緊終止、解除等多種方式，推動勞動合同的長期化改造。二、在法律規範上，強調強制性規範。《勞動合同法》對勞動合同關係的運行設置了諸多強制性規定，而且往往以勞動行政部門的執法手段作爲保障。三、在立法推動上，依賴政治化或道德化的宣傳方式。“黑磚窯”事件本是犯罪事件，卻被宣傳成勞資的政治對立，併成爲《勞動合同法》得以通過的主要推動力量。這種現象持續至2012年的法律修改，在對草案的說明中，籠統地以“維護工人階級主體地位、鞏固黨的執政基礎”說明限制企業用工形式的必要性。四、在執法手段上，充分發揮行政管制的作用。本來“最低工資是一種價格的下限管制”，然而在一定時期卻被理解爲是最有效、最具有強制性的提高低收入者收入水平的方法。
當國家以高管制的方式對勞動關係深度介入，勞動關係的外部性大大加強。尤其當勞動法的強制性規定脫離底線控制的邏輯，將大量可議定事項劃入外部法定，並對違反者施加相應的法律責任，法律的強制性規定便直接創設了諸多權利義務關係。這種改造在壓縮協商自治空間的同時，擴大了勞動者享有的法定訴求空間，間接引導勞動者通過勞動監察、勞動仲裁與法院等公權力渠道解決爭議。這是勞動爭議案件高發的根本原因。
從完全肯定這套調整模式的立場出發，對上述三個問題會得出不一樣的結論，也形成了長期以來的一些思維定式。一方面，勞動爭議案件數量的增長被視爲一種積極的現象，“這表明勞動者的維權意識覺醒了”。爲了鼓勵這種維權意識，《勞動爭議調解仲裁法》規定勞動仲裁不收取費用，引導勞動關係當事人尋求爭議的外部解決。另一方面，將“弱執法”“高溢出”理解爲一種個別現象，而否定其已經在較廣範圍存在的事實。《意見》所列舉的三個問題在相當長的一段時期內，被一種諱莫如深的氛圍所籠罩，有着與《意見》完全相反的評價。
《意見》以更加務實的態度，不僅承認“弱執法”“高溢出”等對現行體制可能帶來負面評價的問題的客觀存在，更是修正了對勞動爭議案件數量的增長予以正面評價的理念。因爲這種現象不僅佔用了極大的行政資源與司法資源，還與構建和諧勞動關係的目標相去甚遠。過度強化勞動關係的外部性，也會削弱甚至抑制了勞動關係內部自我協調、自我完善的機制。《意見》體現出來的反思，與我國當前正面臨的世界性難題有關。
//勞動關係調整面臨世界性難題
根據世界銀行提供的劃分標準，我國已進入中等收入階段。世界銀行曾在2006年提出“中等收入陷阱”的概念，指“某些國家在人均國民收入達到3000美元以後便陷入經濟增長停滯期，在相當長時間內無法成功躋身高收入國家行列”。國內學界對“中等收入陷阱”這一概念仍有爭議，筆者贊成厲以寧教授的觀點，即“經濟增長過程中始終會因社會矛盾激化和經濟改革政策欠妥而會陷入階段性的停滯狀態，不論在哪個發展階段都會有當時情況下的衰退問題，需要相關國家的政策找出適當的挽救方案”。儘管“陷阱”並不必然與中等收入階段掛鉤，但人均國民收入達到3000美元時是一個關鍵的發展時期，存在複雜的社會矛盾，這是不爭的事實。
當一個國家步入中等收入階段，其面臨的問題主要集中於兩點：一是“由於工資收入水平上升了，無法同低收入國家的廉價勞動力競爭”；二是“由於缺少優勢產業和先進技術，無法同發達高收入國家競爭”。二者的不協調將促使一國經濟滑入長期停滯不前的陷阱，而這兩點都與勞動關係的和諧密切聯繫。勞動關係高管制、強外部的特點，使急功近利的福利趕超很容易因政績吸引而被有關部門重視。
2008年有學者呼籲加快工資的增長，並認爲12年間工資總額可有3—4倍的提高空間，人均工資有2.4—3.2倍的增長空間。這種零和博弈的思維很容易在現行體制內找到共鳴，從而產生了巨大的影響力。響應這一呼籲，各地紛紛將收入倍增與經濟總量翻番脫鉤，希望藉助國家強制力實現五年倍增。一些地方甚至開展了福利趕超的競賽。這樣趕超使我國不得不更快的面對世界性難題。
對於用工合規性較強的企業而言，勞動力成本上
升形成了巨大壓力。波士頓諮詢（BCG）在2011年4月底公佈的報告中指出，中國勞動力工資與福利水平正以每年15%—20%的速度增長，自動化以及其他提升生產率的措施難以維繫製造業的比較優勢。2014年波士頓諮詢（BCG）再次發佈了“全球製造業競爭力比較指數”（The BCG Global Manufacturing Cost-Competitiveness Index）與一系列分析報告，若以美國爲標尺（100），我國製造業成本從2004年的86.5上升至2014年的95.6，其中勞動力成本從2004年的4.5上升至2014年的10.2，增長了近127%。日本貿易振興機構2014年的調查也顯示，受訪的在華日企中83.9%認爲面臨的經營問題中排第一位的是“勞動成本上漲”。波士頓諮詢（BCG）的報告指出，勞動力與能源成本的飛速提升是侵蝕我國與俄羅斯製造業優勢的最重要原因，即便經生產率的調整，我國製造業的工資成本在過去10年上漲了187%。就勞動生產率而言，我國製造業的勞動生產率僅相當於美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%。從投入貢獻的指標來看，發達國家1個單位價值的中間投入大致可以得到1個單位或更多的新創造價值，而我國只能得到0.56個單位的新創造價值，價值創造能力相差巨大。
這種勞動成本上漲，並未帶來勞動關係的整體和諧，反而加速了勞動關係矛盾“進入凸顯期和多發期”。《意見》所列舉的三個問題顯示出法律調整機制失靈的跡象。這種失靈面對中等收入階段停滯不前的陷阱將會因社會矛盾激化而引發動盪。正是在這樣的背景下，我國開始正視勞動領域面臨的實際問題。
//兩個難題共振的破解之策
以上兩個難題的共振，纔是中國當前面臨的真正難題。
歷史的經驗教訓警示我們，過度政治化、道德化以及意識形態化的法制調整容易從強調零和博弈滑入負和博弈。尤其是我國在諸多民生問題以及政治清廉上仍存在較大的提升空間，過度強調零和博弈還容易激發社會大衆的民粹主義情懷，不但不利於社會穩定，一旦形成氣候，還會形成巨大的社會壓力，要求國家給予更多的利益切分，甚至引導國家做出超越經濟發展水平與財政能力的政策選擇。
已有學者提出，民粹主義引導下的“福利趕超”是諸多拉美國家陷入“中等收入陷阱”的重要原因。正是對兩種難題的共振有了一定的認識，《意見》纔有可能正視勞動領域面臨的實際問題，並提出“探索和把握社會主義市場經濟條件下勞動關係的規律性”。
讓勞動立法迴歸社會立法的本來面目，《意見》中的三個界定值得關注。一、劃清社會穩定與企業穩定的界限。《意見》在強調和諧的同時，不再一味強調勞動關係穩定，尤其是勞動合同的長期化。這一點從《意見》中詞語的使用頻率就可見一斑。《意見》中“和諧”一詞一共出現37次，“穩定”一詞僅出現5次，其中有三次是在表述社會穩定而非勞動關係穩定，有一次涉及對勞動關係的總體評價，唯一一次出現的“和諧穩定的勞動關係”，是在強調完善各種內部機制，“建立規範有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的勞動關係”，並不牽涉勞動合同的長期化。曾經作爲《勞動合同法》一大亮點的“無固定期限勞動合同”，在《意見》中隻字未提。可見，《意見》不再將“勞動關係穩定”作爲“勞動關係和諧”的唯一路徑，尤其不再將勞動關係的和諧寄望於國家外部干預下的企業內勞動合同長期化。
二、界定勞動者與企業的正常關係。《意見》提倡“統籌處理好促進企業發展和維護職工權益的關係”，“推動企業和職工協商共事、機制共建、效益共創、利益共享”。《意見》將“勞動關係和諧”理解爲一種正和博弈，即各派利益主體在堅持自身根本利益和價值訴求的同時，也適當考慮其他利益主體的利益和要求，必要時各派都甘願做出某些讓步，最後達成一種整合性平衡，實現公共利益最大化，收到“雙贏”“多贏”“共贏”之效。
三、區別靜態和諧與動態和諧。勞動關係的調整方式應從靜態轉向動態，不再過分強調國家植入規則，而將國家職能的定位集中於保障底線性與可救濟性，通過培育主體與發展機制提升勞動關係內部協調的可能性與有效性，這是一種旨在兼顧安全性與靈活性、公平性與市場性的動態平衡。
筆者在一本專爲勞動合同立法撰寫的著作中曾強調：“勞動制度改革的複雜性不在於建立新的制度，而是在於原有制度上的再構造，新舊體制的碰撞，新舊利益格局的調整，會使法律制度呈現出不規範的特點。從這一意義上說，我國的每一次立法，不僅會影響着當前勞動關係的調整，也會對我國勞動關係的長遠格局發生影響。”在理解《意見》的一些新定位時，此前《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“構建和諧勞動關係”並未提及。
結合當前的爭論，可以看到，目前對於勞動領域面臨的問題尚難達成共識，規範體制更是面臨諸多挑戰。法律制度建設難以一蹴而就，只有從找準問題入手，纔可能有所突破。
（本章完）