老式“發動機”熄火後的城鎮化新路
喬潤令/國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任/
2000年以來，中國進入了城鎮化的高速發展期，城鎮化率平均每年提高1.36個百分點，每年有近1.8億農民工在流動，每年有1300多萬人進城定居，城鎮化水平節節攀升。但是，2014年以來，隨着中國經濟的深度調整和新常態的形成，中國城鎮化以往的幾臺發動機紛紛熄火，動力不再，城鎮化遇到新問題，轉型勢在必行。
//四大動力支撐以往城鎮化快速發展
10多年城鎮化的快速發展，從地方和城市的實際情況看，動力主要有以下方面：
1.大規模的招商引資、推動工業化。具體到各個城市，就是依託工業園區，通過零地價、稅收返還等大範圍的優惠政策、大規模的招商引資，促進城市的產業發展，既拉動GDP增長，又可以增加財政收入，還能解決農民工的城鎮就業。因此，通過招商引資加快工業化進程，是地方政府促進發展的頭等大事，也是城鎮化的最重要的動力。
2.大規模的房地產開發，建設新城、新區。過去的10年是中國城市急速擴張的10年，2000—2010年，全國建成區面積擴張了64.45%；隨後，中國的房地產業依然飛速發展，投資總量從2003年的10154億元，逐年增加，到2012年達到71804億元，增加了6倍之多。
地方政府之所以熱衷於發展房地產。首先是多賣地可以增加土地收入。其次是房地產稅費主要歸地方政府，許多中西部的縣市，前幾年土地及房地產收入佔到了總收入的70%—80%。
因此，圈地賣地，建新城發展房地產，成了地方政府推進城鎮化的巨大動力，不僅可以使地方政府坐擁鉅額土地財政收入及房地產稅收，還可增加GDP，改善城市形象。
3.大規模的土地收入、大規模融資借債，解決了城鎮化的鉅額資金問題。數據表明，2000—2013年，政府土地出讓收入從596億元增加到4.2萬億元，年均增長38.7%。土地出讓收入佔地方財政收入的比重從2000年的9.3%提高到2013年的60.9%。2000—2013年城市建成區面積擴大了將近一倍，政府土地出讓收益高達近20萬億元。所謂“吃飯靠財政，建設靠土地”是這種現狀的真實反映。
與土地財政相伴隨的還有土地金融。數據顯示，在我國東部城市建設資金構成當中，土地出讓收入約佔30%，土地抵押融資約佔60%；中西部地區的城市建設資金，土地出讓約佔20%，土地抵押貸款約佔70%。
可見，支撐以往地方城鎮化的資金來源，不僅是建設靠土地的賣地收入，更主要的是以土地金融爲基礎的融資平臺，以透支土地未來收益爲代價的土地融資方式，也就是“土地儲備+融資平臺+打捆貸款”的土地金融，對地方的城鎮化起了主要的支撐作用。
4.地方政府公司化是城鎮化的重
要動力：地方政府公司化，此定義不一定精準，但這種傾向是十分明顯的。20世紀90年代地方國有企業和鄉鎮企業的改制，推動了政企分開。進入新世紀後，隨着城鎮化的加速，政府深度介入經濟生活有了新的機會。主要表現在以下幾個方面：
首先是經營土地，法定由地方政府操作；其次是城市建設規劃由政府定調子、批准實施；再次是城市建設有相當一部分屬於公共建築或準公共建築，也由政府操作。這樣，在城鎮建設領域，政府既是裁判員也是運動員。以直接參與土地運作爲抓手，以利益最大化爲目標，以經營城市爲手段，諸多城市在土地徵收、官府造城的過程中形成了替民做主、與民爭利的格局，加上個別腐敗官員有着充分的個人獲利機會，這些因素使得政府的公司化傾向日益加重，逐利動機日益強化，客觀上卻成了推進城鎮化的巨大動力。
//新常態、新政策、新約束，老式“發動機”熄火
隨着中國經濟進入新常態，以及一系列政策調整、反腐敗深入，特別是政府新規矩的建立，以往城鎮化的方式面臨新挑戰，城鎮化的動力逐步遞減。
一是傳統產業產能嚴重過剩，地方工業化的市場需求和增長動力大大減弱。從鋼鐵、水泥、有色金屬、煤化工、平板玻璃等傳統產業蔓延至多晶硅、風電設備等新興產業。產能過剩是以往經濟高速增長的後遺症。地區間的競爭帶來GDP飛速增長的同時，也導致產業趨同，產能過剩，使得需求不振，開工不足，用工減少。依託傳統工業支撐城鎮化今不如昔。
二是靠優惠政策招商引資的時代已經結束，中西部地方招商引資促進工業化面臨新挑戰。2014年《國務院關於清理規範稅收等優惠政策的通知》（國發[2014]62號）規定，一律不得自行制定稅收優惠政策，全面清理以往優惠政策；嚴禁低價轉讓國有資產、嚴禁減免或緩徵企業應繳社會保險費，取締各地對企業的財政優惠政策。地方靠優惠政策招商引資的時代已經結束。招商引資需要新辦法，工業化需要新動力。
三是隨着產業升級的加速，以機器換人爲特點的東部地區資本替代勞動的過程也開始加速，對外來農民工的需求開始減緩。特別是以往僱用外來農民工最多的東南沿海發達地區，由於土地、勞動力成本上升，產業轉型升級速度加快，機器開始取代外來農民工，2014年農民工的增長速度已經降到了1%多，外出農民工的增長速度已經降到了1.3%。如果按照這個速度下降下去，十三五期間很有可能遭遇農民工零增長的局面。可以預計，隨着東南沿海產業走向“雙中高”，必將推動資本有機構成的提高，對外來農民工的需求也將逐步降低。最近幾年，伴隨着大批農民工的迴流和流動農民工增速的銳減，這種趨勢越來越明顯。
四是新城新區建設已經退潮，房地產業的黃金十年已成明日黃花。與工業產能嚴重過剩相伴隨的，還有新城新區和房地產的嚴重過剩。目前，國內房地產市場增長開始歷史性地放緩，這已經成爲市場共識。盡
管政府在2014年對住房需求管控政策有所放鬆，但是，住房市場仍然在主動下調。這表明，隨着需求總量萎縮，大量的新城新區都成爲無人居住的空城、“鬼城”，中國城鎮住房已經累積了鉅額的存量，特別在一些三四線城市，商品住房積壓現象十分嚴重。
除了住房，商業地產開始面臨產能過剩的威脅，泡沫化傾向越加顯著，特別是在電商的衝擊下，市場空置率增高的風險加大，商業地產觸地就賺、拿地就贏的時代將一去不返。新城新區建設、房地產業已不再是拉動城鎮化的主要動力。
五是化解地方債務危機的一系列新政策截斷了以往城鎮化的融資模式。2014年《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》之後，地方原有的借債模式和融資平臺壽終正寢。地方政府依託土地金融經營城市，通過大規模借債推進工業化、城鎮化傳統的資金來源已經被完全斬斷。靠什麼辦法來解決城鎮化所需的資金問題，中央給出的新辦法是政府和社會資本的合作。
六是“八項規定”之後，地方政府公司化的傾向發生逆轉，推進城鎮化的發動機一半熄火。以往招商引資、經營土地、經營城市的辦法、模式和規矩都已經不能繼續使用了，許多地方政府的這臺推動發展的發動機，處於熄火、半熄火的狀態。如何適應“八項規定”、新的審計要求、適應黨員領導幹部新的行爲準則，在新規矩之下謀求發展並推進城鎮化，新的有效的辦法仍在探索之中。
//城鎮化面臨真正的轉型
從外延擴張爲主到內涵發展，提高城鎮化質量。大幅度提升城市的服務功能、輻射能力、承載能力、創新能力，將是下一步中國城鎮化的重點。
1.市場化籌資將成爲解決城鎮化資金來源的主要渠道。PPP模式，也就是政府與社會資本爲提供公共產品或服務而建立的“全過程”公私合作，將爲城市的長期發展提供比土地財政更爲持續的動力。
2.城市的更新改造、提升功能、提高質量是重點。一是棚戶區、城中村、舊城改造；二是建設智慧城市：用新一代信息技術，如大數據、雲計算、物聯網、移動互聯網重塑城市；三是低碳綠色生態城市：慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房。用節能建材改造現有建築；四是傳承文化，重塑城市的文化內涵和傳承，記住鄉愁，恢復城市的靈魂。
3.城市產業支撐從二產業爲主轉向二、三產業共同支撐。適應中國經濟走向中高端，創業創新型的服務業會有更大的發展空間。隨着服務業與工業的融合，三次產業的融合，服務業將成爲農民工就業的另一個主渠道。
4.城市規劃從做加法到做減法。城市規劃從增量規劃轉爲存量規劃，從擴張型規劃轉爲優化存量規劃。推廣多規合一。改變各類規劃互不協調，互不協同的狀況。把各類規劃做在一張圖上，從功能分區規劃到混合規劃，解決產城分離問題，促進產城融合。
由此，未來城市建設模式、房地產的開發模式、城市公共設施的運營模式都將發生重大變化。
（本章完）