城鄉一體化需要公平正義的制度變革
張英洪/北京農研中心研究員/
我國不但存在着以農業戶籍人口爲一元、非農業戶籍人口爲一元的城鄉二元結構，還存在着以本地戶籍人口爲一元、以外地戶籍人口爲一元的城市內部二元結構。城鄉二元結構和城市內部二元結構共同構成了雙重二元結構。城鄉一體化可以區分爲狹義城鄉一體化與廣義城鄉一體化，破除城鄉二元結構的城鄉一體化叫作狹義城鄉一體化，既破除城鄉二元結構，又破除城市內部二元結構的城鄉一體化叫作廣義城鄉一體化。狹義城鄉一體化是片面的城鄉一體化，廣義城鄉一體化纔是全面的城鄉一體化。城市化與城鄉一體化都涉及城市與農村的關係，是對城鄉關係的不同表達。城市化與城鄉一體化之間存在着兩種不同的關係。
黨的十八屆三中全會提出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”城鄉一體化與城鄉二元結構一樣，都是富有中國特色的重要概念，是20世紀80年代當時中國最優秀的政策研究者在改革開放實踐中提出來的。城鄉一體化與城鄉二元結構的關係，就像“矛”與“盾”的關係一樣，城鄉一體化就是針對城鄉二元結構來說的，城鄉一體化的過程實際上就是破除城鄉二元結構的過程。以城鄉一體化之“矛”破除城鄉二元結構之“盾”，最終形成平等、開放、融合、功能互補的新型城鄉關係，這不但是解決“三農”問題的根本途徑，也是實現社會文明進步的根本要求。當前，我們既需要重新認識城鄉二元結構，也需要重新認識城鄉一體化。
//雙重二元結構
城鄉二元結構具有鮮明的中國特色，它是造成中國“三農”問題的重要體制根源。20世紀80年代，以郭書田、劉純彬爲代表的農村政策研究者對中國二元社會結構做了開創性的重要研究。在此基礎上，我們曾提出解決“三農”問題的根本在於破除二元社會結構。2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出要着力破除城鄉二元結構，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，到2020年，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立。近些年，加快推進城鄉一體化、破除城鄉二元結構，已成爲主流政策選擇，各地在推進城鄉一體化中出臺了不少新措施，取得了許多新進展。2010年，筆者在北京城鄉結合部調研中提出了雙重二元結構的問題。
我國城鄉二元社會結構有靜態與動態兩種形態。靜態的城鄉二元結構就是在計劃經濟體制下基於農民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農村、市民與農民兩種權利不平等的制度體系，實行“城鄉分治、一國兩策”，使農民處於“二等公民”的不平等地位。動態的城鄉二元結構是基於本地居民與外來人口（主要是農民工，但不只是農民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權利不平等的制度體系，實行“城市分治、一市兩策”，使外來人口處於“二等公民”的不平等地位。動態的城鄉二元結構是市場化改革以來原靜態城鄉二元結構在城市中的新形態。
靜態城鄉二元結構與動態城鄉二元結構共同構成了當代中國的雙重二元結構。在沿海發達地區和各大中城市，雙重二元結構交織在一起，共同構成了城市化和城鄉一體化面臨的重大體制障礙。
我國靜態城鄉二元社會結構形成於20世紀50年代，它是計劃經濟體制的產物，是政府主導的制度安排的結果，其基本特徵是城鄉分治，農民與市民身份不平等，享受的權利不平等，所盡的義務也不平等。這種以歧視農民爲核心的城鄉二元結構，將農民限制在農村，不準農民向城市流動，形成了一種靜止狀態的二元社會結構，我們稱之爲靜態城鄉二元結構，靜態城鄉二元結構從制度上歧視的對象是農民羣體，他們被深深打上了農業戶籍的身份印記。長期以來，我國在既定的城鄉二元結構中謀發展。直到2008年黨的十七屆三中全會明確將破除城鄉二元結構上升爲國家的基本公共政策。靜態城鄉二元結構已持續50多年，現在正處於破除之中。
我國動態城鄉二元社會結構形成於20世紀80年代，它是市場化改革的產物，是市場力量和政府行爲雙重作用的結果，其基本特徵是城市內部分治，外來人口與本市人口身份不平等，享受的權利不平等，所盡的義務也不平等。這種以歧視外來人口爲核心的二元結構，將外來人口排除在政府提供的公共服務之外，形成了一種因人口流動而產生的動態的二元社會結構，我們稱之爲動態城鄉二元結構，動態城鄉二元結構從制度上歧視的對象是外來人口。進入城市的外來人口很多是農民工，但也有其他非農業戶籍的外地人員，他們被統一打上了外來人口或流動人口的身份印記。改革以來，我國各類城市在既定的動態城鄉二元結構中謀發展。中共十六大以來，農民工問題引起了國家的高度重視，但包括農民工在內的外來人口始終未能真正融入城市成爲平等的新市民，他們是城市嚴加管理的對象。動態城鄉二元結構已持續30多年。
改革以來，隨着工業化、城市化的發展，人口不斷向城市集中，全國各類城市的外來人口不斷增長，一些城市的外來人口大大超過了本地人口。在傳統的城鄉二元結構的基礎上，市場化改革的
力量又在城市催生了新的動態二元結構。全國各類城市特別是大中城市和經濟發達地區的城鎮，同時形成了傳統的靜態城鄉二元結構與改革以來出現的動態城鄉二元結構疊加在一起的雙重二元結構。凡是有外來人口的城市和城鎮都存在着雙重二元結構，在外來人口大量集聚的大中城市，雙重二元結構表現得尤爲突出。
如果說傳統計劃經濟體制下的靜態城鄉二元結構主要是行政力量主導的結果的話，那麼改革以來隨着工業化、城市化進程的加快，包括農村剩餘勞動力在內的大量外來人口向城市流動遷移所形成的動態二元結構則是市場力量和政府行爲共同作用的產物，但這種動態二元結構是在傳統靜態城鄉二元結構的基礎上形成的，換言之，城市中的動態二元結構是對靜態城鄉二元結構的複製與異地再生。二者之間的共同本質在於不平等地對待某一羣體。雙重二元結構是我國城市化、城鄉一體化發展面臨的主要社會結構性障礙。
我們提出的雙重二元結構與有的學者所說的“新二元結構”不同。孫立平教授曾提出“新二元結構”概念，他將改革前形成的城鄉二元結構視爲一種行政主導型二元結構，20世紀90年代以來，一種他稱之爲市場主導型二元結構開始出現，這是一種新的二元結構，導致“新二元結構”出現的是我國經濟生活從生活必需品階段向耐用消費品階段的轉型，就是說，到了耐用消費品時代，城裡人的消費項目與農村或農民幾乎沒有什麼關係，城裡人的耐用消費支出很難流向農村，城鄉之間形成了一種消費斷裂，這種因市場因素造成的城鄉二元結構是一種市場主導的“新二元結構”。顯然，“新二元結構”概念豐富了傳統城鄉二元結構的內涵，但“新二元結構”仍然屬於傳統城鄉二元結構或我們稱之爲靜態二元結構的範疇之內，它沒有涉及城市中的動態城鄉二元結構。
20世紀90年代，有學者提出和討論“三元社會結構”問題。我們發現不同的學者對“三元結構”的內涵有不同的理解，與我們提出的動態城鄉二元結構最接近的一種“三元結構”概念是將農民工或流動人口作爲社會的一元，在此種意義上使用“三元結構”概念主要着眼於農民工問題和流動人口問題。我們使用的動態城鄉二元結構的外延比“三元結構”更廣。在各類城市中，作爲本地戶籍人口的一元，與所有外來人口的一元，構成了身份和權利不平等的動態城鄉二元結構。城市中的外來人口主體是農民工，但不僅僅是農民工，還有其他城鎮非農業戶籍人口；外來人口也不只是流動人口，那些在某城市定居一二十年的外來人口，雖然不再“流動”，但仍視爲“流動人口”。
提出和使用雙重二元結構的概念具有重要的理論意義和現實意義。從理論上說，改革以來形成的農民工問題、蟻族問題、流動人口問題等城市外來人口問題，都可以納入到動態城鄉二元結構的框架中加以解釋。從實踐上說，破除城鄉二元結構已成爲當前的主流公共政策，但各地在破除城鄉二元結構上，比較普遍的現象是側重於破除傳統靜態的城鄉二元結構，而相對忽視動態的城鄉二元結構。對於外來人口，各地雖然出臺了改善農民工等外來人口待遇的政策，但各個城市政府對待外來人口的傳統思維和政策仍然嚴重存在。各類城市在對待外來人口問題上還主要侷限在加強對外來人口的治安管理上，而不是將其作爲移居城市的新市民加以平等對待。就是說，各地在城鄉一體化進程中，對待外來人口的問題還沒有上升到破除動態城鄉二元結構上來。動態二元結構概念的提出，爲各類城市推進城市一體化實踐提供了重要的理論支持。
//狹義城鄉一體化與廣義城鄉一體化
與重新認識城鄉二元結構相適應，我們也需要深化對城鄉一體化的認識。我們提出將城鄉一體化區分爲狹義城鄉一體化與廣義城鄉一體化。這是對城鄉一體化認識的一個重大的突破。
我們把破除城鄉二元結構的城鄉一體化叫作狹義城鄉一體化，把既破除城鄉二元結構，又破除城市內部二元結構的城鄉一體化叫作廣義城鄉一體化。狹義城鄉一體化是片面的城鄉一體化，廣義城鄉一體化纔是全面的城鄉一體化。
北京作爲國家首都和人口特大城市，既有全國城鄉二元結構的共性，又有城市內部二元結構的特性。北京存在城鄉二元結構和城市內部二元結構疊加在一起的雙重二元結構。北京的城鄉一體化必然存在雙重使命，既要破除城鄉二元結構，又要破除城市內部二元結構。
城鄉一體化進程中，傳統靜態的城鄉二元結構正在破除，而動態城鄉二元結構在有的地方卻在日益強化。我國各個城市在空間結構上包括城區與郊區農村，在人口構成上包括非農業戶籍的市民與農業戶籍的農民以及外來人口。20世紀50年代以來，我國各城市內部就開始存在靜態的城鄉二元結構。20世紀80年代以來，隨着外來人口向城市流動遷居，受傳統城鄉二元結構的影響，一種區分城市本地戶籍人口與外來人口的新的動態二元結構逐漸形成，並日益成爲影響城市健康發展的重要因素。
發達地區各大中城市中的動態城鄉二元結構相當突出，推進廣義城鄉一體化的任務更加繁重。以北京市爲例，2013年末，全市常住人口2114.8萬人，其中常住外來人口802.7萬人，佔常住人口的比重爲38%。在常住人口中，城鎮人口1825.1萬人，佔常住人口的比重爲86.3%。
2013年末全市戶籍人口1316.3萬人，其中農業戶籍人口約250萬人。在北京市常住人口構成中，受傳統靜態城鄉二元結構直接影響的是約250萬人的本市農業戶籍人口，而受動態城鄉二元結構直接影響的是802.7萬人的外來人口。外來人口遠多於北京市農業戶籍人口。因此，從某種意義上說，動態城鄉二元結構的消極影響甚至超過靜態城鄉二元結構。全國其他大城市都與北京一樣，都存在雙重二元結構的複雜問題。在北京市，推進狹義城鄉一體化，就是着眼於1316.3萬人的戶籍人口，重點解決約250萬農業戶籍人口的平等市民待遇問題，讓農業戶籍人口平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。推進廣義城鄉一體化，就是着眼於2114.8萬常住人口，全面解決約250萬農業戶籍人口以及802.7萬外來人口的平等市民待遇問題，讓農業戶籍人口以及外來人口平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
狹義城鄉一體化是片面的城鄉一體化，只有廣義城鄉一體化纔是全面的城鄉一體化。廣義城鄉一體化就是要破除靜態與動態兩種城鄉二元結構，樹立既統籌兼顧本地城鄉戶籍居民權益，又統籌兼顧本地戶籍居民與外來流動人口的權益，實現市民與農民、本地居民與外來人口的身份平等、機會平等和權利平等。既要使本市戶籍農民共享城市發展成果，也要使外來人口共享城市發展的成果。忽視外來人口基本權益的城鄉一體化，只是片面的城鄉一體化，實質上並沒有完全跳出城鄉二元結構的傳統窠臼。對任何城市發展來說，只有全面破除靜態城鄉二元結構和動態城鄉二元結構，推進廣義城鄉一體化，才能真正形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。只有統籌破除雙重二元結構，全面推進城鄉一體化，才能使城市郊區農民、外來人口與城市戶籍市民一樣融爲一體、休慼與共，才能從根本上解決農民問題、農民工問題和城市其他外來人口問題等，纔能有效應對城市快速發展所面臨的各種危機與挑戰。破除雙重二元結構既是工業反哺農民、城市支持農村的基本要求與具體體現，也是城市獲得新的人力資本的公正選擇，是一個城市走上公平正義發展軌道的必然選擇。
狹義城鄉一體化就是要讓戶籍人口中的農業戶籍人口與城鎮戶籍人口“同城同權同尊嚴”；廣義城鄉一體化既要讓農業戶籍人口與城鎮戶籍人口“同城同權同尊嚴”，又要讓外來人口與戶籍人口“同城同權同尊嚴”。
//城市化與城鄉一體化的關係
城市化與城鄉一體化，都涉及城市與農村的關係，是一對既有緊密聯繫又有重大區別的概念，是對城鄉關係的不同表達。
城市化是全世界都在共同使用的概念。一般認爲，城市化是由傳統農村社會向現代城市社會轉變的歷史過程。城市化將農村與城市聯繫起來，其實質就是將農村社會轉變爲城市社會，其表現爲城市人口的增加、城市規模的擴大、城市非農產業的發展、城市生活方式的確立等方面。城市化是針對農村社會來說的。城市化表達的城鄉關係，就是將農村社會轉變爲城市社會的過程。衡量城市化發展水平的指標就是城市化率，即城市人口占總人口的比重。
城鄉一體化是中國特有的概念。一般認爲城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個新階段，城鄉一體化就是要把城市與鄉村作爲一個整體統籌謀劃，實現城鄉功能互補、制度統一、權利平等的發展過程。城鄉一體化將農村與城市聯繫起來，其實質就是要破除城鄉二元結構，實現農村與城市平等開放、共同發展，其表現爲改變城鄉分割的二元制度，實現城鄉制度統一開放；改變城鄉不平等的制度安排，實現城鄉制度平等；改變城鄉對立、城市對農村的歧視與掠奪，縮小城鄉差距，實現城鄉功能互補、平等發展。城鄉一體化是針對城鄉二元結構來說的。城鄉一體化表達的城鄉關係，就是要破除城鄉二元結構、實現城鄉平等發展的過程。目前衡量城一體化發展水平的指標並沒有形成公認權威統一的認識，還沒有出現單一的“城鄉一體化率”這一概念。學術理論界對城鄉一體化的衡量指標進行了很多研究探討，但都是建立繁多的指標體系，不像城市化率那樣單一和權威。我們雖然在此提出了“城鄉一體化率”這一概念，但同樣沒有建立一個簡單明瞭的衡量指標。城鄉一體化不是城鄉一樣化，而是城鄉平等化。如果說城市化是經濟發展的結果，那麼城鄉一體化就是制度變革的結果。
城市化與城鄉一體化之間存在着兩種不同的關係。一方面，城市化可以強化城鄉二元結構，阻滯城鄉一體化；另一方面，城市化也可以破除城鄉二元結構，推進城鄉一體化。第一種情況可以稱之爲傳統城市化，第二種情況可以稱爲新型城市化。那種認爲城鄉一體化是城市化發展的高級階段的說法並不靠譜。例如2012年北京市城市化率已高達86.2%，已進入城市化發展的高級階段，但北京市城鄉二元結構、城市內部二元結構都嚴重地存在着。城市化高度發展了，但城鄉二元結構並沒有破除。一方面，我國的城市化在既有的城鄉二元結構中快速發展；另一方面，快速發展的城市化進程催生了一個兩億多人口的農民工階層，形成了城市內部二元結構。城市化重在經濟發展，而城鄉一體化重在制度變革。因此，我們不能簡單地認爲城市化就一定會推進城鄉一體化。沒有現代公平正義的制度變革，城鄉一體化不會在城市化發展中自動實現。
（本章完）