憲法價值共識下的憲法實施
范進學
作者簡介
范進學，男，1963年5月生於山東臨朐，憲法學博士，中國人民大學憲法學博士後，上海交通大學凱原法學院教授，法理學教研室主任，中國人民大學法學院比較憲法學研究所兼職研究員，同時兼任中國憲法學研究會常務理事、中國法學會法理學研究會理事、中國法學會比較法研究會理事。主要研究領域：法理學、憲法解釋學、權利哲學與比較法學。
核心觀點
中國憲法發展包括整個法律發展，必須首先樹立尊重憲法文本、敬畏憲法典的意識。
黨必須在憲法和法律的範圍內活動以及執政黨與政府工作人員帶頭遵守和貫徹執行憲法，這是憲法價值共識能夠實現和憲法得以真正實施的關鍵。
憲法價值共識在現實中的生成，憲法司法機構一定不能缺席。
憲法價值共識實現與否的判斷標準就是憲法的實施程度。然而，我國1982年憲法自頒佈施行30多年以來，不論實施的情況如何評判，有一點是大家普遍感覺到的，那就是憲法價值與憲法規範並沒有獲得社會成員的普遍尊重與執行，憲法成了“閒法”，成了一種高貴的國家裝飾。“對憲法的不信任、不尊重已經成爲我國社會缺乏信任、缺乏誠信的重要原因之一，憲法文本沒有成爲國家生活的基本規範，全社會還沒有完全形成在法制軌道內解決社會矛盾衝突的共識”。所以，從憲法價值共識的角度，我們來認識憲法實施的話，就必須在全社會形成憲法價值信仰，無論憲法規範的實施，還是憲法審查制度的確立，皆以憲法價值共識爲內在的驅動力，否則，憲法的實施或許依舊是一個百年來的“高貴之夢”。
尊重憲法文本、敬畏憲法典的意識
成文憲法典一經頒佈施行，共同體的每一個成員都應當具有尊重憲法文本、敬畏憲法典的憲法意識，這是憲法獲得實施的前提與保障。如果人人都以憲法未能反映或體現自己的意志，或以憲法文本存在諸多缺陷爲藉口而不斷地批判憲法、否定憲法，從而要求不斷地制定新憲法或修改憲法，那麼對憲法價值的社會認同與共識的現實生成有百害而無一益。原因何在？因爲，任何憲法都是有缺點的，譬如美國憲法，雖歷經200多年而未改一字，但當初的憲法卻承認了奴隸制，法律的平等保護也沒有把婦女、黑人等包括其中，然而就是這樣一部先天存在缺陷的憲法卻被美國人民視爲“神諭”般的法典。所以，毛澤東才斷言說：“憲法不是天衣無縫的，總是有缺點的。‘天衣無縫’，書上是這樣說過。天衣，我沒有看見過，也沒有從天上掉下來的看過，我看到的衣服都是有縫的，比如我穿的這件衣服就是有縫的。憲法以及別的法律，都是有缺點的。”1982年憲法即使被稱作新中國最好的一部憲法，但其中也包含着諸多價值衝突，譬如權力的受限性與權力的無限性；司法的獨立性與受行政機關、社會團體和個人的干涉性；市場經濟的自由性與政府的干預性；公共財產的神聖性與私有財產的相對性；人民民主的專政性與尊重和保障人權的普世性；等等。應當說，1982年憲法只是改革憲法，因爲直到1999年才把“我國將長期處於社會主義初級階段”寫入憲法之中，而社會主義的初級階段就是一個“改革”的階段，中國自1979年以來的30多年是改革開放的30多年，也是經濟體制改革基本完成的30多年，然而社會主義政治體制、社會體制、文化教育體制還未完善，這意味着整個社會主義體制改革還沒有完成。因此，在改革初期制定的1982年憲法的確不可能是一部穩定的成熟憲法。1982年憲法被高全喜教授概括爲是一部包含着“革命與去革命化的雙重內涵”的憲法，這種變革軌跡就是“從非常政治到日常政治的轉型”。這種觀點還是很有見地的。然而，隨着對憲法價值認知與共識的積累與凝聚，尤其是經過四次修憲，在筆者看來，改革時期的人民利益與願望訴求是通過後四次的修正案而得以初步完成，那就是對法治與人權價值的認同與確認，這是一種從法制到法治、從權利到人權的社會轉型，是一種“憲法出場，革命退場”的制度轉型。在確立了法治原則與人權條款的時代背景之下，下一步必然要迎來司法憲政時代。這是全球化司法憲政的大趨勢。所以要完成司法憲政制度的架構，走向依憲維權的司法憲政救濟之道。
在此背景之下，如何對待憲法文本就是如何對待規則之治、如何尊重法治與憲治的問題。任何對規則的漠視或質疑，都會造就對規則的不尊重和蔑視，何談對憲法的信任、尊重與敬畏。我國憲法典即使存在着諸多缺陷，但畢竟是人民共識的產物，這共識同樣包含着你、我、他每一個人的同意，只要憲法典沒有經法定程序修正，其憲法規範與憲法價值都應當受到每一個社會成員的尊重與敬畏。學術界常常瀰漫着一種漠視憲法文本與批判憲法文本的濃厚氛圍，一些學者在學術會議上動輒即指責憲法、批判憲法，將社會各種問題都歸結爲憲法文本的不完善或憲法價值的偏頗，這是缺乏起碼的尊重規則的非法治意識的表現。如張翔所言：“中國的知識分子對於法治所舉辦的遏制狂暴的功能是缺乏體認的。人們在抽象理念上接受了法治，但卻難以接受那種赤裸裸的、沒有正義和價值觀背景的形式法治。就算主張法治，也得是‘善法之治’。當憲法和法律與人們的正義觀確信有所違背時，毀憲破法從來都是不二選擇。當憲法內在價值分裂而外在對現實無力時，批評會積羽成舟，最終是毫無猶疑的推倒重來。”筆者認爲，這是一種非常糟糕的現象，它極不利於人們對憲法的信奉，甚至會撕裂社會共識、分裂憲法價值，分化人們的價值信仰。我們這個時代特別需要一種價值信仰的重構，而惟有憲法價值才能凝聚社會主體的不同價值信仰，而塑造一種共同崇尚憲法價值爲核心的信仰體系，因爲憲法價值是社會共同體價值寬容所能夠達成的社會共識。所以，正確的態度應當是弘揚憲法價值，不斷累積憲法價值共識，尊重憲法規範，敬畏憲法典。既然任何憲法都是有缺陷的，那麼就如毛澤東所指出的：“什麼時候發現，都可以提出意見，隨時修改，能過得去的，那就不要改了。”
不尊重憲法文本、不敬畏憲法，除了學術界存在着這種現象以外，在民衆與國家工作人員特別是黨政領導幹部中間也普遍存在。譬如，憲法條文沒有進入社會矛盾的解決糾紛之中，民衆普遍有“信訪不信法”的情緒；一些政府機關及其工作人員公然違反憲法
而得不到制止；公民手持憲法文本也無法阻止人權侵害；憲法規範不被法院所引用；等等，都是不尊重憲法文本、缺乏敬畏憲法典的意識的反映。習近平對此指出，各級領導幹部要努力形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維，“要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神，履行憲法使命”。
孔子說：“道不遠人”。凝結於憲法典之中的法治與人權普世價值的義理大道，是社會共同體之共識，既奉之爲道，自然以道示人，尊之敬之，如若鄙視，莫如無道。人遠憲法，憲法即遠人，憲政之宏圖只能束之高閣。學人常論“後30年憲法發展”，筆者以爲，後30年中國憲法發展包括整個法律發展，必須首先樹立尊重憲法文本、敬畏憲法典的意識。“邦畿千里，惟民所止”，無論廣大民衆，還是黨政領導幹部及國家政府工作人員，都必須止於憲法，以憲法規範爲自己的行爲指南，不做違憲的事，不行違憲的爲，使人民對憲法的態度從懷疑到接受與價值認同，進而實現憲法價值共識。這是我國行憲的根本之道。
執政黨與各級國家機關工作人員守憲行爲之養成
中國共產黨領導人民制定憲法和法律，也領導人民遵守和執行憲法和法律。黨必須在憲法和法律的範圍內活動以及執政黨與政府工作人員帶頭遵守和貫徹執行憲法，這是憲法價值共識能夠實現和憲法得以真正實施的關鍵。中國共產黨黨員人數已達8200多萬，是世界上最大、人數最多的政黨，各級國家機關的工作人員，特別是主要負責人，大都是共產黨員，所以，共產黨員能否做到嚴格遵守和執行憲法法律，具有至關重要的作用。可以說，只要共產黨員帶頭遵守憲法並嚴格執行憲法、法律，憲法價值共識何愁不能達成？憲政法治國家何愁不能早日實現？所以，強調執政黨與各級國家機關工作人員的守憲行爲之養成對於憲法價值共識的普遍認同具有根本性的作用。
從規範之角度分析，憲法所確立的人權條款及基本權利條款的法定義務實施主體是各級國家機關，而各級國家關機是在執政黨的領導下開展各項工作，所以作爲執政黨以及各級國家機關共同擔負着實現人權、保障人權的憲法義務。從違憲的主體看，違反憲法的只能是執政黨及各級國家機關及其工作人員，一般普通公民不構成違憲的主體。公民認同憲法價值，並作爲自己的價值信仰，是使公民得以維護自己的憲法權利，公民憲法權利的維護就是公民承擔的憲法義務，換言之，只要國家機關侵害了公民的憲法自由與權利，公民就有憲法義務捍衛自己的神聖權利，依憲維權是公民的憲法責任，可以借用椰林的話說：爲人權而鬥爭，就是爲憲法而鬥爭，爲憲法權利而鬥爭，就是爲社會盡義務。
現實也表明，一切違反憲法的行爲皆始自執政黨或國家機關及工作人員。譬如1951年6月對電影《武訓傳》的政治批判，就是毛澤東將政治問題與憲法權利自由問題混同，學術討論屬於憲法言論自由的範疇，他首先違反了自己親自制定的憲法關於公民有言論自由的規定。將學術問題政治化，後來對於紅樓夢研究思想的批判、對胡風文藝思想的批判、對《海瑞罷官》的批判等等，皆沿襲這一學術問題政治化的模式，從而在根本上動搖了憲法的權威，以致“文革”時期完全拋棄了1954年憲法。1982年憲法的制定實際上就是結束這種領導人任意違反憲法的人治治理模式，而走向尊重憲法、維護憲法的法治治理模式。中共十二大報告正式提出：“從中央到基層，一切黨組織和黨員都不能同國家的憲法和法律相牴觸。”
憲法的制定不是法治的結束，恰是法治的開始。2012年12月4日，習近平在首都各界紀念現行憲法公佈施行30週年大會上的講話中指出：“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。”而實施的主體即執政黨及各級國家機關肩負憲法實施的主要職責。因此，從1954年憲法到1982年憲法，執政黨反覆強調黨員及國家機關工作人員遵守憲法的重要性。劉少奇在第一屆全國人民代表大會第一次會議上，作關於中華人民共和國憲法草案的報告中指出：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表以及一切國家機關工作人員，都是人民的勤務員，一切國家機關都是爲人民服務的機關，因此，他們在遵守憲法和保證憲法的實施方面，就負有特別的責任。”“中國共產黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模範作用。”毛澤東也指出：憲法草案通過後，“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，不實行就是違反憲法”。實際領導主持1982年憲法起草的彭真對此多次指出：“共產黨員和革命幹部要在守法、執法上起模範帶頭作用”。他在解釋1982年憲法關於“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規定時指出：“國家機關，包括國務院，也包括全國人大常委會；各政黨，包括共產黨，也包括各民主黨派；個人，包括普通老百姓，也包括黨和國家領導人。法律面前人人平等，誰都必須在憲法和法律的範圍內活動，誰都沒有超越憲法和法律的特權。”1990年3月28日，江澤民強調：各級黨組織、包括人大黨組，都要遵守黨章關於“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”的原則，以及憲法關於“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規定。我們黨領導人民制定了憲法和法律，也要領導人民遵守憲法和法律，憲法和法律體現了黨的主張和人民意志的統一。黨員遵守憲法和法律就是遵從人民的意志，服從黨的領導。所有的黨組織、黨員尤其是負責幹部的言行，都不得同憲法、法律相牴觸。1993年3月15日，李鵬強調：“一切公職人員都要帶頭學法懂法，做執法守法的模範。”1994年9月15日，喬石在首都各界紀念人民代表大會成立四十週年大會上的講話中，提出了要把廣大幹部特別是各級領導幹部的思想“統一到憲法上來”的主張，要求“切實按照憲法辦事”。1994年9月28日，中共十四屆四中全會通過的《關於加強黨的建設幾個重大問題的決定》，要求“各級黨組織和全體黨員要模範地遵守國家的憲法和法律”。2000年11月2日，李鵬在全國人大常委會立法工作會議上作出了“違憲是嚴重的違法行爲”的判斷，要求“全國人大及其常委會要加強對憲法實施的監督，堅決糾正任何違反憲法的行爲”。2001年12月3日，李鵬在全國法制宣傳日座談會上的講話中強調：“依法治國，首先必須依照憲法治國，嚴格依照憲法
規定辦事。”“任何組織和個人都不得有超越憲法的特權，決不容許對憲法根基的任何損害，任何違反憲法的行爲，都必須受到追究。”他要求“各級黨組織及其領導人員必須帶頭遵守憲法，做遵守憲法、維護憲法的模範，在發表講話，進行決策時，都必須對照憲法，看看是否符合憲法規定，做到違憲的話不說，違憲的事不做”。2004年9月15日，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十週年大會上的講話中，要求“全黨同志、全體國家機關工作人員和全國各族人民都要認真學習憲法、遵守憲法、維護憲法，保證憲法在全社會的貫徹實施”，特別要求“各級黨組織和全體黨員都要模範地遵守憲法和法律”。2007年10月15日，胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中指出：“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律範圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。”2012年11月8日，胡錦濤在中共十八大報告中指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律範圍內活動。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”2012年12月4日，習近平在首都各界紀念現行憲法公佈施行30週年大會上的講話中再次重申：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法爲根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行爲，都必須予以追究。”
上述黨和國家領導人的講話都特別注重強調執政黨各級黨組織和全體黨員以及國家機關工作人員的守憲法職責。守憲問題不能總停留於口號式的吶喊上，而應當切實落實在守憲之行爲上。只有執政黨各級黨組織和全體黨員及國家機關工作人員養成守憲習慣，憲法價值信仰纔會達成。
憲法司法審查機關的設立
憲法價值共識在現實中的生成，憲法司法機構一定不能缺席。這主要有兩大原因：一是立法型憲法審查的歐洲失敗經驗之鑑；二是憲法權利的民衆生活化。
在大陸法系國家，由於分權理論的極端化導致了對法院和法官解釋法律這一作用的根本否定，而要求法院把有關法律解釋的問題都交給立法機關加以解決，然後由立法機關提供權威性的解釋，用以指導審判實踐。通過這種方式，來糾正法律的固有缺陷，杜絕法院立法並防止司法專橫對國家安全造成的影響。爲達此目的，除了以法典的形式外，還有制度上的措施，大致有三種類型的制度：即普魯士的“法規委員會”制度、法國的“上訴”制度和德國的“複審制”。設立這三種制度的初衷就是阻止司法性的法解釋，但最終均以失敗而收場，上述三種機構逐步演變爲法院型的法解釋機關。看來試圖阻止由法院來解釋法的努力是徒勞的，正如馬克思所說：“法律是普遍的。應當根據法律來確定的案件是個別的。要把個別的現象歸結爲普遍的現象，就需要判斷。判斷是件棘手的事情。要執行法律就需要法官。如果法律可以自行運用，那麼法院也就是多餘的了。法官除了法律就沒有別的上司。法官有義務在把法律運用於個別事件時，根據他在認真考察後的理解來解釋法律。獨立的法官既不屬於我，也不屬於政府。”歐洲的經驗之鑑與馬克思關於司法權是判斷權的論斷告訴世人：立法型的法解釋機制是行不通的。因此筆者認爲，應當儘快設立法院型的法解釋機構，公開承認法院型機關對憲法、法律的解釋權。尤其是設立法院型的憲法解釋機構，成爲中國能否走向憲政與法治國家的標誌之一。
憲法權利的生活化是憲法價值能否真正獲得社會共識的必由之路。所謂生活化，係指憲法上的權利與自由真正成爲公民生活的一部分，成爲公民的生活方式，他的憲法上的權利與自由一旦遭受侵害，隨時都能通過司法制度平臺來救濟以獲得及時的保障。憲法規定的再好，如果無法進入普通民衆的生活中去，那麼憲法與他何干？讓他如何對憲法價值產生“共識”呢？一項與自己的生活“八竿子打不着”的東西，希求他爲之產生情感，爲之感動，爲之信奉乃至信仰，只能是癡人說夢！筆者在此引用法國埃克斯－馬賽法律經濟科學大學路易·法沃勒教授對於歐洲國家建立憲法法院之後憲政發展的現實描述，來說明法院型憲法解釋機構的設立對於提升憲法價值共識與憲政發展的意義有多麼重要，他說：可以說，凡是建立了憲法法院的國家，憲政都取得了長足的發展。憲法法院一個個判決，催生了人們對憲法和基本人權的尊重。這種尊重，以前根本沒存在過。就是現在，缺乏一種有效的違憲審查制度的國家（比如斯堪的納維亞各國），這種尊重仍付闕如，儘管它們也口口聲聲宣佈憲法至上。晚近西班牙、葡萄牙、希臘各國的憲法就顯示出，現代民主國家的憲法，必須得有憲法至上和違憲審查的內容。憲法的實實在在的至上性能經常得到肯定，這和二戰以前的情形相比，是一個根本性的改變，這一轉變無人能夠逆轉。憲法在歐洲和在美國一樣，終於都變成了“聖經寶典”。
憲法，不是一個供奉的牌位，它應當是活生生的具有最高法律效力的大法，應當具有優先於一切國家行爲的效力。只有當各級黨政領導人及各級國家機關工作人員在法定委託範圍內行動並依照憲法法律行使其權限時，纔有權要求其他人遵守其治理行爲。只有在這種制度格局中，我們才說，我們的政府是法治政府。
憲法應當是救苦救難的“觀世音”。普天之下的芸芸衆生，其生活權利被非法權力之鬼纏身或遭其禍害，憲法就應當具有驅鬼降魔之法力，解民衆於苦難，救弱者於深淵，降大衆之甘霖，還民間之安康，如此這般，憲法自然走進百姓生活，滲入民衆之神魂，爲民衆所信奉、所敬畏。而這必須切實保證憲法實施方能達成。習近平在首都各界紀念現行憲法公佈施行30週年大會上指出：“保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。”一句話，憲法司法審查機構必須設立。這是確保我國憲法實施，邁向現代化大國的標誌！這是法治與憲政國家達成的標誌！
（本章完）