專題一
人大制度的理論與實踐
從羣衆路線到人大制度
席文啓
全黨在領導幹部中正在廣泛開展的羣衆路線教育實踐活動，對於執政黨和國家機關來說，完全必要，非常及時。這次教育活動所集中反對的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，概括起來說，共同的問題就是脫離羣衆，就是忘記或背離了黨的羣衆路線，核心問題是沒有解決好黨和國家機關與羣衆之間的關係問題。這裡，想從羣衆路線和人大制度關係的角度，就如何在共產黨執政的條件下解決好黨和國家機關與羣衆的關係問題談些不成熟的想法。
一、從黨的羣衆路線說起
對於羣衆路線的內容，《中國共產黨章程》是這樣表述的：“黨在自己的工作中實行羣衆路線，一切爲了羣衆，一切依靠羣衆，從羣衆中來，到羣衆中去，把黨的正確主張變爲羣衆的自覺行動。”
應該說，這個表述堪稱經典。我們黨從建立時期起，就重視羣衆的工作。1922年二大關於黨章的決議案就提出了到羣衆中去和組成一個大羣衆黨的任務。羣衆路線這一概念，最早出現在1928年李立三的一次談話中，後來出現在1929年由陳毅起草、經周恩來審定的《中央給紅四軍前委的指示信》（“即九月來信”）中，也出現在是年毛澤東起草的《紅軍第四軍第九次黨代表大會決議》中。1945年七大毛澤東的政治報告和劉少奇修改黨章的報告對羣衆路線進行了系統的論述。
以後，我們黨幾乎每隔一段時期都要針對不同歷史時期的不同情況對羣衆路線進行新的論述或總結。
羣衆路線的提出是有它的理論基礎的，主要是兩點：其一，從根上說，是馬克思主義關於人民羣衆在社會歷史中的地位和作用的原理。其核心是關於人民羣衆是歷史的創造者、是推動歷史發展的動力、是社會實踐的主體的理論。對此，習近平同志是這樣說的：“羣衆路線本質上體現的是馬克思主義關於羣衆是歷史的創造者這一基本原理。”
其二，也應該包括我們黨歷來倡導的羣衆觀點。把馬克思主義的羣衆史觀、把馬克思恩格斯列寧關於羣衆的論述，用老百姓喜聞樂見的語言，轉化爲中國共產黨人的羣衆觀點，是我們黨的一大創造。而且我們黨的羣衆觀點比起國外導師們的論述來，語言更加通俗，內容更加豐富，體系更加完備。
羣衆路線的形成，主要有三點緣由：其一，這是馬克思主義羣衆史觀的必然要求。羣衆創造歷史是歷史唯物主義的基本原理之一，把這一原理付諸於實踐，必然要求我們在工作中採取羣衆路線。其二，這是我們黨在堅苦卓絕革命鬥爭中與羣衆同生死共命運的必然產物。羣衆路線的孕育顯然與我們黨堅苦卓絕的革命鬥爭環境的磨鍊有關。在那樣的環境裡，我們不能不深切地認識到羣衆對我們的作用，羣衆給我們的力量，羣衆對我們的支撐，那時我們是真正一時一刻也不能離開羣衆的。我們黨的羣衆路線也正是在這樣的環境中形成和發展起來的。其三，羣衆路線也與我們傳統文化中的民本思想有關。比如，關於“民爲邦本、本固邦寧”觀點，“水可載舟、亦可覆舟”觀點，“得民心者得天下、失民心者失天下”的觀點等等。
應該說這些傳統文化中的民本思想，也在培育黨的羣衆路線的過程中發生了相當的作用。
羣衆路線大致有五個方面功能或意義：其一，羣衆路線是我們黨的工作路線，這是羣衆路線的第一層意義，也是它的本來意義。這就是黨章在講到羣衆路線時所說的“黨在自己的工作中實行羣衆路線”。其二，羣衆路線也是我們黨的認識路線，這是羣衆路線的又一層意義。毛澤東對這個問題有精闢的論述
，他認爲對於領導幹部來說，從羣衆中來到羣衆中去，也就是認識論講的從實踐中來到實踐中去。就這一點而言，黨的羣衆路線與黨的認識路線是一致的。其三，羣衆路線還是我們黨的組織路線。對於這一點，劉少奇在七大有過論述，他說：“所謂正確的組織路線，就是黨的羣衆路線，就是從羣衆中來又到羣衆中去的路線。”我理解，這裡的意思是說，我們發現、選拔、考察、使用和評價幹部，也必須貫徹羣衆路線，才能真正做到任人唯賢並且準確無誤。其四，羣衆路線還是我們黨的政治路線。這也是劉少奇在七大的說法。他講：我們的政治路線、組織路線都應該是正確地從羣衆中來，又正確地到羣衆中去的路線
。我理解，這裡一是講正確的政治路線的形成和貫徹都離不開走羣衆路線，二是講羣衆路線由於它對黨極其重要因而具有政治意義。其五，正是因爲羣衆路線如此重要，它所具有的意義超越了一般的工作層面和方法層面，所以它也就成了我們黨須臾不可離開的生命線和傳家寶。關於這一點，習近平同志說：“羣衆路線是我們黨的生命線”, “是我們黨永葆青春活力和戰鬥力的重要傳家寶”。
我理解，共產黨的生命活力就存在於它與羣衆之間的這種息息相通、血脈相連、生死與共的關係之中。
二、羣衆路線在不同歷史時期的命運及其原因
前面說過，羣衆路線始終是我們黨須臾不可離開的生命線。但是，在共產黨執政以前和執政以後，對羣衆路線的貫徹落實卻是有着不同命運的。在執政以前，共產黨處於奪取政權的年代，總起來說，那時候黨和人民羣衆的關係，真正是同呼吸共命運的，羣衆路線得到了很好的貫徹，與羣衆保持密切聯繫成爲共產黨人最大的政治優勢。但是，在執政以後，這種情況發生了很大的變化。如果說聯繫羣衆在執政以前是我們黨很容易形成的最大政治優勢的話，那麼現在卻很容易走向脫離羣衆了，從而脫離羣衆變成了我們黨的最大政治危險；而解決這個脫離羣衆的問題，也就成了我們黨執政的最大難題。
中央幾屆領導同志都曾經指出，對於我們這個執政的黨來說，最大的政治優勢，在於聯繫羣衆；最大的政治危險，在於脫離羣衆
。也就是說，執政黨與羣衆之間的關係問題，即密切聯繫羣衆還是嚴重脫離羣衆的問題，既是我們最大的政治優勢所在，也是我們最大的政治危險所在。總之，無論如何，這個問題成了我們最大的問題。過去，作爲革命黨的時候，密切聯繫羣衆是我們的最大優勢，而且相對比較容易做到；但是，成爲執政黨以後，在新的歷史條件下，保持這個最大的優勢卻比較困難，而遭遇這個最大的危險卻很容易。因此，解決嚴重脫離羣衆問題已經成爲執政黨的最大難題。這個問題關係到黨的生命、政權的安危、江山的顏色、人民的福祗。既然如此，黨就要下最大決心、花最大力氣千方百計、不折不撓地去解決它。我們現在所進行的羣衆路線教育實踐活動，就是其中一役。從這次教育實踐活動，大家可以看到我們黨解決這個問題的決心。
當然，與社會主義執政黨一樣，社會主義國家機關的最大難題也是脫離羣衆。脫離羣衆既是社會主義執政黨的最大難題，也是社會主義國家機關的最大難題。因爲在社會主義條件下，國家機關與執政黨的領導羣體是具有同質性的。他們都是社會公共權力的掌握者，都是社會公共福利的享有者；而且大體都是具有同樣文化、同樣經歷的人羣，都在社會生活中處於同樣的位置或階層；況且絕大多數在國家機關擔負責任的幹部也都同樣具有共產黨員的身份，同時他們之間的崗位也是經常輪換的。就是說，執政黨的官員和國家機關的官員同屬於一個羣體，一般說來他們在生存條件、生活方式、工作環境等方面沒有什麼太大的區別，也因此有着大體相同的喜怒哀樂和價值追求。也正因爲如此，他們在最大難題方面也具有同構性，黨的最大難題也就是國家機關的最大難題；而且其最大難題的解決方案也就具有了同構性，解決國家機關最大難題的方案也就是解決黨的最大難題的方案。
爲什麼這個問題成爲執政黨最大的難題？這是有着深刻的背景原因的。讓我們先來看看十幾年前作者聽來的一段議論：
解放前，人民軍隊、黨的幹部與羣衆之間有着十分密切的關係，那是需要使然。當時，我們是革命黨，處在白色恐怖和艱苦環境中，生命、生存、發展、勝利都離不開羣衆，一切繫於羣衆的保護、支援。總之，沒有羣衆就沒有黨的存在和發展。正是這種需要，使得我們離不開羣衆，與羣衆不能不有着十分密切的關係。但是，解放後，革命黨成了執政黨，地位變了，環境變了，需求也發生了變化。我們掌握着政權，生活不再發愁，生命沒有危險，生存更有保障。羣衆對於我們不再那麼重要，就是說，對於密切聯繫羣衆的需求、需要減少了、淡化了。於是，我們從那時以來漸漸地疏遠、疏離、遠離了羣衆。而且我們越發展，就越無聯繫羣衆的需要。毛澤東可能看到了這一點，於是有了“文革”之役，當然辦法不對。既而，我們增長了享樂思想和享樂追求。吃要列鼎，喝要瓊漿，穿要時尚，行要寶馬，境要高雅，樂要美女，物慾橫流，不一而足。而要這般享樂，顯然用不着羣衆，而且往往需要遠離羣衆纔有可能。試想，在羣衆的眼皮底下享樂，畢竟還不好意思。羣衆看着我們做這些事，也畢竟要怒髮衝冠，或者敢怒而不敢言，或者告我們一狀。因此，是這享樂思想和享樂追求使我們遠離了對羣衆的需要，甚至相反，產生了我們遠離、脫離羣衆的需要。因爲，與人民羣衆在一起，甚至離得近了，我們都不能享樂，都不會舒服。所以，與羣衆的關係如何，不取決於我們主觀上倡導什麼，而取決於客觀需要如何。過去需要聯繫羣衆，那就聯繫；現在需要遠離羣衆，那就遠離。聯繫與遠離，都是需要使然。在這種客觀需要面前，主觀說教顯得蒼白無力。那麼，是否我們的幹部都在追求享樂呢？不講全體，不講絕大多數，恐怕是相當大的一個多數是這樣的。這裡有生活提高、經濟發展，人們不可能永遠當苦行僧的歷史趨勢使然，也有多數人自然傾向於追求好的生活乃至追求享樂使然。當然，多數人嚮往好的生活不會越過法律的界限，但卻也不願意在羣衆之中去追求比羣衆更好的生活，他們可以與羣衆保持一個若即若離的關係。同樣當然的是，少數人追求享樂，勢必要越過法律的界限，那他們就非得躲開羣衆不可了。還是當然，我們隊伍中不管何時，總會有一些以天下爲己任、先天下之憂而憂、後天下之樂而樂的高尚的人，他們是社會的棟樑、民族的脊樑，是人民的良心所在。他們沒有超高享樂的追求，有的只是爲羣衆造福的理想，因而他們不怕羣衆、需要羣衆，如焦裕祿、孔繁森等，但這部分人畢竟太少，因而彌足珍貴。我們在研究幹羣關係之歷史演變時，應當從這個角度研究一下，不能失之於空泛。
我想，這段話已經把這個問題的原因揭示得很深刻也很清楚了。我們再沿着這個思路做些分析。應該說，造成脫離羣衆的原因是比較複雜的。我想，這裡有主觀原因，即是我們常說的幹部個人倫理修爲、道德修養方面的原因，包括個人思想墮落、生活腐化等等。我們不能否認這方面因素的重要性。毛澤東當年分析的我們隊伍中可能出現被資產階級糖衣炮彈打中的意志薄弱者，就應該屬於這一類人。但是，我覺得，這還不是造成脫離羣衆的全部原因，就是說除了主觀方面的原因以外還有客觀方面的原因。所謂客觀原因，我認爲主要的就是執政黨和革命黨地位不一樣而帶來的。執政黨比較革命黨而言，掌握了政權，掌握了物質文化生產和生活資料，黨和國家機關領導幹部在生活條件、生活標準方面有了根本性的變化。按照社會存在決定社會意識的原理，個人生活方式也會決定個人意識的方式。就是說，這種變化，必然地會反映到人們的頭腦中來。按照這種存在和意識之間的規律性的關聯，這樣一種客觀變化，必然會使得領導幹部隊伍中的相當一部分意志薄弱者（我們應該知道，意志堅定者也不會太多），產生思想變化，導致諸如形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風等的發生、滋長甚至蔓延。這種東西蔓延起來，當然就不可避免地會脫離羣衆，不但羣衆討厭這種幹部，這種幹部也必然“自覺地”會遠離羣衆，而且會漸行漸遠，越來越遠。我想，這種客觀原因可能是脫離羣衆現象之所以大量存在的一種合理解釋。應該說，正是這種客觀原因與主觀原因的相互作用形成了脫離羣衆的現象，造成了這個難以解決的最大難題。
那麼，解決這個難題的思路何在呢？
三、解決脫離羣衆問題的思路
脫離羣衆現象的產生，個人思想變化是一個非常重要的原因。所以，我們黨在解決這個問題時，首先要求每個幹部提高認識、整肅思想、洗心革面、深挖思想根源、端正人生目標。無疑，這個要求完全正確，非常必要，也很有效果，不如此也難以入手解決問題。但是，我們黨也很清楚，僅僅這樣做，還是不夠的，還需要有其他方法、途徑和手段。因爲，我們前面說了，脫離羣衆的根源不僅僅在於個人思想品質問題，因而也就不能僅僅用思想教育這樣一種方式去解決問題。這也就是我們黨在進行羣衆路線教
育實踐活動的同時，着重提出並反覆強調要建立密切聯繫羣衆的長效性、制度性機制的原因（順便說，我們現在講反“四風”的鬥爭、反腐敗鬥爭需要打長期戰、持久戰，也是因爲這種僅靠思想教育的方式不可能產生根本性、持續性的長期效果）。這是我們黨在解決這個問題時思路上的一個重要發展。換言之，在解決脫離羣衆這個最大的危險問題上，執政黨需要擺脫革命黨時期形成的單一地以思想教育和整風運動爲路徑依賴的模式，尋求新的解決問題的思路。如果說，革命時期聯繫羣衆是利益所驅，是形勢所迫，是必然的必須的，即使發生一些脫離羣衆的現象也可以用教育整風的方式解決；而現在在客觀形勢背景、利益格局都不相同的情況下，就需要調整解決問題的思路，增加新的方法、途徑和手段了。換言之，也就是要增加一個民主環節，從而把解決脫離羣衆問題的自我教育途徑與外部約束途徑結合起來、統一起來，找到一條主觀自我教育與客觀環境制約相互配合、協調互補的新的思路來。
其實，這個思路毛澤東早就提出來了，這就是歷史上有名的“窯洞對”。早在1945年7月，當時作爲民主建國會主任委員、國民政府參議員的黃炎培先生率團訪問延安，曾與毛澤東徹夜長談。毛澤東問黃炎培來延安考察幾天有何感想，黃炎培坦率地說：“我生60多年來，耳聞的不說，所親眼見到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團體、一地方乃至一國，不少單位都沒有跳出這週期率的支配力。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死覓取一生，繼而環境漸漸好轉了，精神也漸漸放下了。有的因爲歷史長久，自然地惰性發作，由少數演爲多數，到了風氣養成，雖有大力，無法扭轉，並且無法補救。也有因爲區域一步步擴大了，它的擴大，有的出於自然發展，有的爲功業欲驅使，強求發展，到幹部人才漸漸竭蹶，艱於應付的時候，環境則越加複雜起來，控制力不免薄弱了。一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之，沒有能跳出這個週期率。中共諸君從過去到現在，我略略瞭解了的，就是希望找出一條新路，來跳出這個週期率的支配。”聽了黃先生的話，毛澤東滿懷信心地回答：“我們已經找到了新路，我們能跳出這個週期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府纔不敢鬆懈，只有人人起來負責，纔不會人亡政息。”
在毛澤東看來，這裡有兩層涵義，一是人人起來負責，即人民當家作主；一是人民起來監督，即人民監督國家。而這就是毛澤東當年設計的民主新路。
在這裡，毛澤東正是從共產黨取得革命勝利以後作爲執政黨如何防止懈怠、防止腐敗這樣一個歷史週期律的角度考慮問題的，就是要解決勝利以後如何永遠不脫離羣衆問題的。也就是說，毛澤東對這個問題是有着自己的長期而成熟的思考的，是有着自己成竹在胸的答案的。靠民主，靠人人起來負責，靠人民起來監督，這就是答案，這就是毛澤東當年從馬克思主義的基本道理中、從幾千年的歷史經驗教訓中、從當時蔣介石政權腐敗而又不受監督的現狀中引出的答案。應該說，這個答案即使在今天看來也仍然是正確的，仍然是無法逾越的真理。問題是毛澤東雖然有過這樣一個很好的解決問題的思路，但他自己也並沒有在實踐上走出一條解決這個問題的成功的道路來。
那麼，到底怎樣解決這個脫離羣衆的難題呢？
四、解決脫離羣衆問題最根本的是要靠制度
顯然，共產黨在成爲執政黨以後，不能再單純地使用革命黨的那種大搞革命羣衆運動的做法了。這就應了一句2000多年前一位儒生奉勸劉邦的老話：你能在馬上取天下，亦能在馬上治天下乎？而毛澤東的悲劇也正在這裡。他以革命黨的革命方式取了天下，還要以革命黨的革命方式治之，而且要繼續革命、不斷革命，永遠革命，結果把一個好端端的江山治理的民不聊生，怨聲載道，險些到了崩潰的邊緣；以至於在他老人家死後，不得不由他的舊部鄧小平率領“從頭收拾舊山河”。現在看來，執政黨不能老是以革命黨自居，不能老是幻想着我既然是革命黨，只要我不斷革命，不斷地進行各種革命，包括經濟革命、政治革命、文化革命、思想革命、道德革命，甚至是靈魂深處爆發革命，就可以永遠也不脫離羣衆。實際上，這是不可能的。他老人家有一個誤區，就是認爲底層的老百姓總要革命，小官們總要革命，即羣衆總要革命。其實，並不完全是那麼回事。老百姓也好，小官們也好，他們在革命之後，也需要休養生息，需要安居樂業，需要過好日子，需要“自己當自己的家”（馬克思語）。在這種情況下，你所認爲的那種所謂的“革命”只能是折騰羣衆，把老百姓過安穩日子的好夢變成一場空。既然你的想法與羣衆的想法差着十萬八千里，那你不脫離羣衆纔怪呢！其結果，一方面是領袖的革命空想脫離了羣衆（想用發動革命羣衆運動的辦法去反對脫離羣衆的幹部，也是不切實際的空想），一方面是脫離羣衆的領導幹部的“四風”脫離了羣衆，總之，都是脫離羣衆。
那麼，共產黨成爲執政黨以後，怎樣才能解決不脫離羣衆的問題呢？
看來僅僅有正確的解決問題的思路或理念還不行，還需要有一整套把正確的思路或理念付諸於實施的制度。鄧小平在“**”之後反思馬上治天下的教訓時，在《黨和國家領導制度的改革》中講過這麼一段非常經典的話：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以致對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，爲什麼資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘**’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”
這是講制度比個人重要。他還有一段話，講制度比思想重要。他是這樣說的：“不講多勞多得，不重視物質利益，對少數先進分子可以，對廣大羣衆不行；一段時間可以，長期不行。革命精神是非常寶貴的，沒有革命精神就沒有革命行動。但是，革命是在物質利益的基礎上發生的，如果只講犧牲精神，不講物質利益，那就是唯心論。”由此，他要求建立符合按勞分配原則的物質分配製度
，就是說，要以制度的方式去保證思想觀念普遍而持續地貫徹實施。也正是在這個思想認識的基礎上，他後來提出了改革黨和國家的領導關係問題，即從制度上改革黨對國家的領導問題。
簡單說，作爲執政黨，一是已經不能僅僅是把革命黨時期貫徹羣衆路線的傳統做法拿來簡單地應用了，因爲現在已經不是客觀上與羣衆利益完全一致基礎上的自覺自願地不脫離羣衆了，而是客觀利益（至少是部分幹部的部分利益）不完全一致基礎上的自覺不自覺地脫離羣衆了；二是現在已經不是空有一個民主和監督的理念思路就可以解決問題的事情了，因爲現在最需要的是把理念或思路進行操作性的實施。其實，這兩個問題也可以合併成一個問題。因爲羣衆路線問題或者說與羣衆的關係問題，說到底在共產黨執政的條件下，就是毛澤東延安時期說的走出民主新路的問題，就是能不能真正實現人民當家作主與人民監督國家的問題，就是要把人民當家作主和人民起來監督予以制度化地實施的問題。這纔是共產黨執政條件下，解決永遠不脫離羣衆問題的關鍵所在。相比較起制度這個途徑來，其他途徑雖然都是必要的、有效的，但卻是不夠的。要從根本上解決問題，還得靠制度。這也沒有更多的道理可講，因爲制度比起個人權威、比起思想教育、比起整風運動來，“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。因此，執政黨解決與羣衆的關係問題，儘管可以而且應該進行持之以恆的思想教育，也需要一定時期的整黨整風，但是還必須在思想認識上有一個轉變，還必須在操作路徑上有一個轉換，那就是依靠制度運作來解決問題。應該說，在共產黨奪取政權以前，羣衆路線主要是以觀念形態、作風形態、工作形態存在的，那麼在共產黨執政以後，要想保持與羣衆的密切聯繫，其思路應該是在羣衆路線的觀念形態、作風形態、工作形態的基礎上，再增加一個制度形態，從而形成羣衆路線的觀念形態、作風形態、工作形態和制度形態的多位一體格局，也就是說，我們不但需要堅持以思想教育、整風活動的形式貫徹羣衆路線，而且還需要以法律制度的形式去保證羣衆路線的貫徹實施，即我們還必須建立起羣衆路線引領下的一整套制度體系。
那麼，建立一種什麼樣的制度才能保證不脫離羣衆呢？
五、人民代表大會制度是解決脫離羣衆問題的制度保證
其實，我們早已建立了這樣一套制度，這就是我們已經實行了60年的人民代表大會制度。只要在抓緊思想教育和必要的整風活動的同時，再加上好好堅持好好運用這個制度，並不斷地完善和發展這個制度，我們就能夠或者說基本能夠解決執政黨和國家機關與人民羣衆的關係問題，就能夠或者說基本能夠使我們執政黨和國家機關保持與人民羣衆的密切聯繫，防止或減少形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風乃至腐敗現象的滋生蔓延，跳出“其興也勃、其亡也忽”的週期律。這是因爲人民代表大會制度就是共產黨執政條件下羣衆路線的法律化、制度化，就是人民當家作主和人民監督理念的法律化、制度化。
共產黨原來是革命黨，是靠鬧革命起家的。但是共產黨鬧革命目的何在呢？那麼多革命先烈拋頭顱、灑熱血，所爲何來呢？我們所爲之奮鬥的目標只有一個，那就是要讓人民不再受剝削壓迫，要讓人民翻身得解放，要讓人民來當家作主，行使國家權力。這也就是馬克思恩格斯在《共產黨宣言》裡講的“爭得民主”，就是馬克思評論巴黎公社時講的“由人民自己當自己的家”
。就是毛澤東講的“人人起來負責”。當然，人民當家作主也要選舉代表，組成代議機關，決定國家大事，並選出代表他們行使國家權力的各級官員，由他們來執行人民代表大會做出的決定。而且爲防止這些官員不按照人民的意願辦事或者濫用人民委託給他的權力胡作非爲甚至腐敗墮落，還必須組織人民起來監督，使他們不能不按照人民的意志進行作爲，如果發生腐敗墮落，那就要遭到譴責、就要撤職罷免、就要繩之以法。這也就是列寧晚年反覆講的“工農監督”、“羣衆監督”。換言之，人民當家作主和人民監督國家這樣兩件事情，就是毛澤東當年講的民主新路的全部含義，而我們的人民代表大會制度恰恰就是做這樣兩件事情的。因爲，人民代表大會制度之所以誕生出來，就是要承擔起這兩個使命，就是要發揮這兩個功能，也就是說，人民代表大會制度，既是讓人民當家作主的制度，又是讓人民起來監督的制度。
從這裡我們可以看清人民代表大會制度與羣衆路線的關係了。前面說了，讓人民當家作主是羣衆路線的核心內容與終極目的，這點自不待言。問題是讓人民起來監督與羣衆路線有關聯嗎？有。因爲在共產黨執政的條件下，國家機關工作人員同樣是公共權力的掌握者，同樣逃脫不了權力失去監督就必然發生腐敗的邏輯，爲了讓人民的國家不發生變質，就必須組織人民進行監督。這是羣衆路線在共產黨執政條件下的必然擴充，而且就像毛澤東說的那樣，除了讓人民來監督政府之外，還真的沒有別的辦法。顯然，人民代表大會制度的這樣兩個核心使命、兩個核心功能，一則是羣衆路線本來意義的實質內容，一則是羣衆路線在執政條件下擴充意義的必然延伸。說到這裡，我們可以名正言順地宣稱：人民代表大會制度就是羣衆路線在共產黨執政條件下的制度化，就是民主和監督理念的制度化。一言以蔽之，人民代表大會制度就是羣衆路線的制度形態，它是羣衆路線的一種更高級的形式。當然，我們這裡主要是從人大制度所體現的羣衆路線的政治內容角度說的，而人大制度不僅僅體現着羣衆路線所蘊涵的人民當家作主和人民監督國家的政治內容，也同樣體現着羣衆路線中所蘊涵我們黨的工作路線、認識路線、組織路線等內容，這一點就不詳細解釋了。總之，羣衆路線是我們黨的根本路線，它關係着我們黨和國家的生死存亡；而人大制度就是由這個根本路線轉化而來的共和國的根本制度，它也同樣關係着我們黨和國家
的生死存亡。
六、人民代表大會制度是羣衆路線的最好實現形式和最高實現形式
人民代表大會制度是執政黨和國家機關密切聯繫羣衆的制度保證。在這個制度體系中，人民把能夠代表自己的人選舉爲人大代表，由代表組成人民代表大會，代表人民行使國家權力，包括行使立法權、重大事項決定權、人事選舉任免權和監督權等。在這裡，人民代表大會就是人民的法定代表，政府、法院、檢察院是人民意志的執行者。人民代表大會不但決定着國家機關的作爲，而且也監督着國家機關的作爲，如果國家機關不按照人民代表大會的要求作爲，人民代表大會就可以啓動相應制約程序。如果國家機關工作人員嚴重脫離羣衆、濫用自己的權力或者發生腐敗，同樣會受到人民代表大會的制裁或罷免。就是說，在人民代表大會制度體系中，國家機關不能不尊重羣衆的意願，不能不執行人民的意志，不能不接受人民的監督，不能不密切聯繫羣衆。簡言之，人民代表大會制度就是不讓國家機關脫離羣衆的制度。作爲制度，人民代表大會制度注重的不是官員的良心和自覺，而是使其不能違揹人民的意志去爲非作歹的制度性強制。而這也就是制度的作用所在，就是制度形式高於其他非制度形式的優勢所在。
胡錦濤同志《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50週年大會上的講話》中有一個說法，即人民代表大會制度是“中國人民當家作主的”“最高實現形式”，也是黨在國家機關“貫徹羣衆路線的最好實現形式”
。我理解，這裡的意思是講：人民代表大會制度既是人民當家作主的最高實現形式和最好實現形式，也是貫徹羣衆路線的最高實現形式和最好實現形式。胡錦濤同志爲什麼這麼說呢？我想，這裡的根本原因就在於人民代表大會制度恰好能夠滿足貫徹羣衆路線的需要。
其實，前面已經約略地說到這個問題，這裡再做些分析。我們之所以說人民代表大會制度是羣衆路線的最好實現形式和最高實現形式，有這樣兩條理由：
其一，這是由羣衆路線的發展邏輯所決定的。我們知道，在革命戰爭年代，我們黨是革命黨，作爲革命黨的根本路線的羣衆路線屬於觀念形態、作風形態、工作形態，主要體現在革命黨及其所領導的革命隊伍的羣衆觀點、工作作風和工作方法上。而在奪取政權以後，革命黨變成了執政黨，作爲執政黨的根本路線的羣衆路線當然也還有觀念形態、作風形態、工作形態的一面，但它又不能僅僅停留在這個層面上，它還要向制度形態轉化，它還必須轉化爲國家制度形態，而羣衆路線的制度形態最主要的就是作爲我們國家的根本政治制度的人民代表大會制度。也就是說，人民代表大會制度是羣衆路線的制度形態，而羣衆路線的制度形態比起羣衆路線的其他形態來，是更高級的形態。簡言之，人民代表大會制度是羣衆路線的制度形態，是羣衆路線的高級形式。革命黨時期，羣衆路線是我們的**；執政黨時期人大制度同樣是我們的**。前面說過，羣衆路線的核心內容和最終目的就是讓人民當家作主，而人大制度恰恰就是保證人民當家作主的制度。正是由於在作爲羣衆路線制度形態和高級形式的人大制度中，包含了羣衆路線的主要內容、核心內容，所以我們才說，它是羣衆路線的最好實現形式和最高實現形式。
其二，這是由人民代表大會制度的制度形態所決定的。除了人大制度具有人民當家作主（這是羣衆路線的最高目的）和人民監督國家（這是國家監督的最高位階）的功能以外，更爲關鍵的是這種功能是以國家制度形態出現的，具有剛性的保障力度。第一，在人大制度體系中，人民當家作主，由多數代表集體做出決定，當然能夠代表人民的意願，因爲他們就是羣衆本身；在這裡，有許多制度規定的不得不做的人民表達意願的程序（比如參加審議和表決），有許多不得不做的使人民意願進入決議或決定的程序（比如表決議案和決議）。就是說，在這裡，讓人民當家作主是制度的硬性規定，而不是僅僅訴諸於領導個人的民主作風和謙虛品格。第二，在人大制度中，人民起來監督，是保障人民的權力屬於人民而不至於發生異化的根本措施，它有許多迫使國家機關和國家幹部不能腐敗、不敢腐敗的剛性監督方式，包括法律監督、工作監督、人事監督這幾大類型，也包括質詢手段、特定問題調查手段、撤職罷免手段等幾大手段。這種制度性的剛性監督比一般性的民主監督、輿論監督要嚴厲的多也有效的多，可惜的是我們現在用的不夠。就是說，在這裡，是靠組織起來的人民依法有序地進行監督，這種監督是靠制度來防止壞人辦壞事，也防止好人辦錯事，而不是僅僅訴諸於個人修養和道德自覺。正因爲人大制度有這樣的本質功能和剛性制度形態，才能夠保證黨和國家機關的領導幹部不至於太脫離羣衆並減少腐敗現象的滋生。這些也就是這個制度之所以成爲羣衆路線最好、最高實現形式的理由。
按照中國幾千年的傳統文化，是聖賢政治。就是說，凡是官員，非聖即賢，都是倫理操守最好的人，都是愛民如子的父母官，都是羣衆最可以信賴最應該景仰的人，而且官級越高，人品越好。但是，這只是一種理想，並非事實。古今中外的歷史與現實告訴我們：權力會導致腐敗，絕對的權力會導致絕對的腐敗，這是規律。權力是導致腐敗的根源，當然權力也是導致脫離羣衆的根源。即使是在社會主義國家裡，在工農出身的幹部階層中，也同樣如此。早在十月革命後的最初幾年裡，列寧就看到了蘇維埃政權中的這種現象。他原來的想法是，勞動羣衆自己翻身掌權了，就不會有官僚主義現象了；實際上滿不是那麼回事，權力對任何階級、任何人羣都具有腐蝕作用，對剛剛翻身的窮苦人羣同樣如此，而且可能腐蝕的更快、更厲害。在我們國家也不例外。這一點，西方政治家們認識的比較早，在他們看來，對於官員，只能適用“無賴假定”，只能依靠制度防範。我們現在也開始這樣認識問題了。習近平同志要求把造成腐敗的權力關進制度的籠子裡，就是一例。面對權力導致腐敗、導致脫離羣衆的這種現象，當然需要加強思想教育，需要定期進行整頓，但是光靠這種辦法顯然是不夠的，從根本上說，還得靠制度解決問題。就是要像鄧小平說的那樣，造成一種“使壞人無法任意橫行”的好制度，造成一種讓幹部無法脫離羣衆的好制度。人民代表大會制度就是這樣的一種好制度。
說到這裡，我們可以得出這樣一個結論性的意見，即堅持羣衆路線和堅持人民代表大會制度具有一致性，而且具有高度的一致性。這樣，我們就可以把羣衆路線的思想教育和制度保證自覺地結合起來、統一起來，把羣衆路線的觀念形態、作風形態、工作形態和制度形態自覺地結合起來、統一起來。正是因爲堅持羣衆路線與堅持人大制度之間所具有的這種高度一致性，以至於我們可以這樣說，堅持人民代表大會制度就是堅持羣衆路線；反過來，也可以這樣說，你如果真的想要堅持羣衆路線，那你就去好好堅持好好落實人大制度吧！你把人大制度真正堅持和落實好了，那麼，羣衆路線也就堅持住了，也就落實好了。邏輯和事實都是這樣告訴我們的。
那麼，我們應該怎樣落實人大制度呢？
七、在堅持完善發展人民代表大會制度上做文章、下功夫，推動人民代表大會制度的與時俱進
目前，由於種種原因，我們的人民代表大會制度運用得還不夠好，人民代表大會制度的功能還遠沒有充分發揮出來，尤其是它在保證羣衆路線的貫徹、保證黨和國家機關密切聯繫羣衆方面的制度優勢還遠沒有充分發揮出來。爲了充分發揮人民代表大會制度在保證人民當家作主和人民監督國家權力方面的制度功能，充分發揮它在貫徹羣衆路線、密切黨和國家聯繫羣衆方面的制度優勢，推動人民代表大會制度的與時俱進，我們需要在堅持、完善、發展人民代表大會制度上做文章、下功夫。
首先，在堅持人民代表大會制度上做文章、下功夫。既然人民代表大會制度是羣衆路線的制度形態，是破解執政黨和國家機關面臨脫離羣衆這個最大難題的制度保證，那麼我們當然首先應該在堅持人民代表大會制度上做文章、下功夫。應該說，我們目前在堅持和運用人民代表大會制度方面做得還很不夠。這裡的意思是說，即使在我們現在已有的制度框架內，我們應該做的許多事情還沒有做到位。比如，對於法律已有規定的民主空間，無論是人事選舉任免方面、重大事項決定方面，還是法律監督方面、工作監督方面、人事監督方面，都做得很不夠。原因是多方面的，既有黨組織對制度運用研究不夠方面的原因，也有人大機關自己工作到位不夠的原因，需要認真改進。這在一定程度上就對人民當家作主和人民監督權力的效能構成了制約，使得人民代表大會制度本來應該具有的優勢打了折扣。我們應該認真努力，堅持和運用好人大制度，使其所具有的制度功能和制度優勢充分發揮出來。
其次，在完善人民代表大會制度上做文章、下功夫。應該說，我們人民代表大會制度的歷史還不長，我們這個制度儘管基礎很好，底子不錯，但是畢竟還很不完善，也即還有許多需要完善的地方。這也就是我們黨和國家領導人反覆講“要堅持和完善人民代表大會制度”的原因。在紀念人大制度50週年的時候，胡錦濤同志說過一個意思，就是對於人大制度的堅持和完善兩者相比，“重在完善”。這個重在完善，是非常到位的一個論斷。完善人民代表大會制度，特別是要在黨與人民代表大會之間進一步理順關係，包括黨用什麼樣的方式領導國家機關，怎樣通過人大制度吸收人民的意見並把它轉化爲黨的主張，又用什麼樣的方式把代表民意的黨的主張轉化爲國家意志，都有一系列需要完善也可以完善的地方。當年，鄧小平提出“黨和國家領導制度的改革”實際上就是要解決這個問題的，但是由於種種原因，沒有來得及做。我覺得，完善人大制度問題，主要是圍繞着這個問題，進一步解決有關法律的配套、銜接和細化問題
，只有這樣，才能真正把黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一融會貫通落到實處，也才能真正使這個制度密切聯繫羣衆的優勢發揮出來。因此，需要努力通過完善人大制度的途徑，把這個制度的人民當家作主和人民監督國家的空間用好用足。
第三，在發展人民代表大會制度上做文章、下功夫。我們的人民代表大會制度不但需要堅持和完善，而且還需要繼續向前發展。胡錦濤同志講的要發展好人大制度，就是着眼於這一點的。發展人民代表大會制度，至少有三個方面的問題需要解決。一是關於進一步監督憲法實施問題。在這方面，我們已經有不少說法，比如依法執政首先就是依憲執政，依法行政也首先就是依憲行政等。對於監督憲法的實施以及違憲追究，憲法也有些原則性的說法。但是，我們現在既沒有專門監督憲法實施的法律，也沒有建立專門的違憲審查機構，需要提到日程上着手進行。二是關於進一步解決人大擔負任務的繁重性與它的運行方式的簡便性之間的不適應問題。從法律賦予人大的任務說，它是世界上職權最大功能最全的代議機構，而它自己的運行方式包括機構設置人員編制又是最簡約的，這就使它很難擔負起自己的使命來，也亟需解決。解決的方向就是要逐步發育發展人民代表大會這個權力機關的組織架構體系，使其能夠適應承擔起繁重任務的需要。具體辦法早在黨的十三大就提出來了，那就是逐步使常委會組成人員走向專職化；十八大接續了這個提法，叫做不斷提高專職委員比例
。實際上，我們的人大代表數量龐大，不可能全部專職化；但是佔代表總數不到10%的常委會組成人員，則是完全可以走向專職化（在一定意義上也就是駐會化）的，而這正是使人民代表大會及其常委會真正能夠承擔起法律賦予它的繁重任務的切實可行的途徑。三是關於進一步加強鄉鎮人大建設問題。在1979年縣以上地方人大建立常委會時是沒有把鄉鎮人大包括在內的，有知情人士說彭真在世時曾想單獨搞一部關於鄉鎮人大的法律，因爲這一級人大比較特殊。但現在恐怕已經沒人記得這件事情了。致使直到今天，鄉鎮人大仍然沒有確切的法律定位；主席團是非常設性的，無法在閉會期間開展工作，但有些事情又不能不做；主席單槍匹馬開展工作，只能靠覺悟與關係在那裡苦撐，非常困難。要知道，這是我國最基層的一級人大組織，是離老百姓最近的國家權力機關，也是代表數量最多的民意機構，因此事關重大，應當儘快爲鄉鎮人大立法，明確其地位功能和組織架構，使其正常運轉起來。我覺得，以目前而論，這三個問題都是發展人大制度中需要解決的問題。
如果上述方面都做好了，人民代表大會制度的功能作用就能夠得到充分發揮，人民代表大會制度作爲羣衆路線的最高實現形式和最好實現形式的制度優勢也就能夠得到充分顯示。而這也就是十八屆三中全會《決定》說的，推動人民代表大會制度的與時俱進了。
（本章完）