新中國選舉制度建設的實踐和經驗
——紀念人民代表大會制度建立60週年
袁達毅
新中國成立，標誌着人民民主政權誕生。人民當家作主，開天闢地，亙古未有。人民代表大會是人民當家作主的組織形式，人民代表大會選舉是人民行使當家作主權利的主要途徑，選舉制度的建設和實施，直接關係到人民當家作主權利的實現，關係到人民代表大會的組織建設和制度建設，在人民代表大會制度建設中處於基礎地位。法律是制度的一種形式，新中國成立後，先後制定和實施了兩部選舉法，並在實踐中對第二部選舉法進行五次修正，通過修正和完善選舉法加強選舉制度建設。第二部選舉法頒佈實施後，開啓了選舉立法的地方立法進程，地方立法在選舉法實施和選舉制度探索創新中發揮了重要作用。在人民代表大會制度誕生60週年之際，梳理和分析我國選舉制度建設的歷史，總結我國選舉制度建設的經驗，對於進一步發展和完善我國選舉制度，加強人民代表大會制度建設，推進人民代表大會制度與時俱進，有着特別重要的理論意義和現實意義。
一、我國選舉制度的誕生
1953年2月11日，中央人民政府委員會第22次會議根據《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定，通過了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。這是新中國第一部選舉法，它標誌着我國人民代表大會選舉制度的誕生。1953年下半年至1954年上半年，根據第一部選舉法規定，第一次在全國範圍內進行了基層普選，並在基層普選的基礎上，選舉產生並召開了地方各級人民代表大會，1954年9月，勝利召開了第一屆全國人民代表大會。千百年來，中國人民第一次實現了真正的當家作主，成爲國家的主人。
第一部選舉法，是在總結民主革命時期根據地和解放區的選舉經驗、建國初期民主建政經驗的基礎上，借鑑蘇聯的選舉制度，根據我國當時的具體情況制定的。第一部選舉法共10章66條，內容主要有代表名額的確定和分配、選舉機構、選民登記、代表候選人的提出、選舉程序、對破壞選舉的制裁等。第一部選舉法有以下幾個特點：
（一）選舉權的普遍性
在國家政治生活中，哪些人享有選舉權，哪些人沒有選舉權，享有選舉權的人是否普遍，是由國家政權的性質決定的。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民民主政權的性質，決定了我國選舉權的普遍性。根據第一部選舉法規定，除地主階級分子、依法被剝奪政治權利的人和精神病患者沒有選舉權和被選舉權外，“凡年滿18週歲之中華人民共和國公民，不分民族和種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，均有選舉權和被選舉權。”
這一規定，最大限度地保障了絕大多數人享有選舉權利。從第一次全國基層普選的情況看，全國進行選舉的地區的人口數爲571434511人，選民登記人數爲323809684人，佔18週歲以上人口數的97.18%。依法剝奪選舉權利的有868萬人，佔18週歲以上人口數的1.52%。1956年進行第二次基層普選時，已有500萬人恢復了選舉權利。
從選舉的實踐看，享有選舉權利的人是非常廣泛的。
（二）選舉權的平等性
選舉權平等是政治平等的一項重要內容。第一部選舉法關於選舉權的規定，充分體現了政治上的平等。主要體現在以下幾個方面：一是規定“婦女有與男子同等選舉權和被選舉權”。
二是在代表名額分配上，都以一定人口的比例爲基礎，同時適當照顧地區和單位，在城市與鄉村間，在漢族與少數民族間，都作了不同比例的規定，保證各方面都有適當的代表。三是每一選民只能進行一次登記，在一次選舉中只有一個投票權。四是同一級別的代表候選人，只能在一個選區或選舉單位應選。
（三）選舉自由
選舉自由是選舉制度民主性的重要體現，沒有自由的選舉，就沒有真正的民主。第一部選舉法對選舉自由給予了充分的保障：一是規定所有選舉經費都由國庫開支，爲公民“能夠在實際上享受自由選舉權利”提供物質保障。二是代表候選人的提出和代表的選舉，完全由選舉人自由選擇。三是嚴厲制裁一切破壞選舉的行爲，保障公民自由行使選舉權利和選舉的公平公正。
（四）直接選舉和間接選舉並用
第一部選舉法規定，鄉、鎮、市轄區和不設區的市的人大代表由直接選舉產生，其他各級人大代表由下一級人民代表大會（即選舉單位）間接選舉產生。中國封建社會的歷史漫長，缺乏民主的歷史和傳統，人民缺乏選舉經驗。新中國成立後，國民經濟雖然得到恢復，但經濟發展比較落後，交通不夠發達，在較大範圍內進行直接選舉的條件不夠成熟，在這種情況下，直接選舉和間接選舉並用，符合我國的實際情況。
（五）無記名投票和舉手投票並用
第一部選舉法規定，在直接選舉和縣人大代表的間接選舉中，“採用以舉手代投票方法，亦得采用無記名投票方法。”“縣以上各級人民代表大會之選舉，採用無記名投票方法。”
建國初期，我國人口特別是農村人口中的文盲比例很高，有文化的人不多，絕大多數選民沒有寫票能力。如果投票站設立代書處，需要代書的選票太多，代書處的工作壓力太大，選民排隊等候代書，會在一定程度上影響其表達意願。如果委託其他選民代寫，由於會寫票的人太少，選民不一定能夠找到自己滿意的人，也會影響選民表達意願。“如果我們無視這些實際條件，在現在就勉強地去規定一些形式上好象很完備而實際上行不通的選舉方法，其結果，除了增加選舉的困難和在實際上限制許多公民的選舉權利之外，沒有任何的好處。”
因此，無記名投票和舉手投票並用，是符合當時實際情況的投票選舉方式。
二、我國選舉制度的發展和完善
1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第2次會議通過的選舉法，是我國第二部選舉法。第二部選舉法繼續保留了第一部選舉法的特點，同時，在堅持第一部選舉法的精神、原則和相關條款內容的基礎上，爲了擴大人民民主，加強和健全社會主義法制，保證和便於人民管理國家事務，以適應全國工作重點轉移到社會主義現代化建設實際需要，對選舉制度進行了改革、發展和完善。
（一）第二部選舉法對我國選舉制度的發展
第二部選舉法對我國選舉制度的發展，主要體現在以下幾個方面：
1．在堅持直接選舉和間接選舉並用的基礎上，擴大直接選舉範圍。第二部選舉法將直接選舉範圍擴大到整個縣級，除了鄉、鎮、市轄區和不設區的市的人大代表實行直接選舉外，縣、自治縣的人大代表也實行直接選舉。彭真在《關於七個法律草案的說明》中說，“在一個縣的範圍內，羣衆對於本縣國家機關和國家工作人員的情況是比較熟悉和了解的，實行直接選舉不僅可以比較容易地保證民主選舉，而且便於人民羣衆對縣級國家機關和國家工作人員實行有效的監督。”
2．實行差額選舉，增強選舉的競爭性。選舉，是一種具有競爭性的政治活動。選舉的民主性和競爭性是密不可分的，沒有競爭的選舉，是不民主或民主不夠充分的選舉。實行差額選舉，是增強選舉競爭性的一項重要措施。1953年4月3日，中央選舉委員會發出了《關於基層選舉工作的指示》，根據這個指示的要求，第一次基層普選實行等額選舉。此後進行的多次基層選舉，也基本上是等額選舉。第二部選舉法明確規定，全國和地方各級人大代表候選人的名額應多於應選代表名額，直接選舉的代表候選人名額，應多於應選名額的二分之一至一倍，間接選舉的代表候選人名額，應多於應選代表名額的五分之一至二分之一。同時規定如果所提候選人名額過多，可以進行預選，通過預選確定正式候選人。差額選舉制度和預選程序的建立，增強了選舉的競爭性。
3．一律實行無記名投票，堅持秘密選舉原則。全國第一次基層選舉的實踐經驗證明，在城市基層選舉中採用無記名投票是可行的。1956年進行第二次基層選舉時，國務院在《關於1956年選舉工作的指示》中要求，在城市，一般應採用無記名投票方法進行選舉，在農村，有條件的鄉鎮可以實行無記名投票。1979年，我國人民羣衆的文化素質在整體上有了很大提高，與建國初期相比，人口的文盲率大幅度下降，一律實行無記名投票的條件已經具備。在這種情況下，調整投票選舉方法，取消舉手選舉，一律實行無記名投票。同時，將直接選舉中採取召開選舉大會進行投票的選舉方式，改爲各選區設立投票站或召開選舉大會進行無記名投票的選舉方式，更好地保障選民自由行使選舉權利。
4．建立了罷免制度，加強選民或選舉單位對代表的監督。彭真在《關於七個法律草案的說明》中說：“保障人民自由行使選舉權利和罷免權利，是人民當家作主、管理國家的重要保證，也是實行民主集中制的重要基礎。”
第一部選舉法對代表作了可以“撤回補選”的規定。第二部選舉法在第一部選舉法的基礎上，對罷免制度作了明確規定，選民或者單位對違法亂紀或者嚴重失職的代表，都可以向各級人大常委會提出罷免的要求。罷免由選民直接選出的代表，須經原選區選民過半數通過；罷免間接選舉產生的代表，須經人民代表大會代表或人大常委會委員過半數通過。
5．授權省級人大常委會制定實施辦法，發揮省級人大在選舉制度建設中的作用。根據第二部選舉法規定，省級人大常委會可以根據選舉法制定實施辦法，開啓了選舉立法的地方立法進程。根據這一規定，各地先後制定了選舉法實施辦法，並根據選舉法的歷次修正對實施辦法進行了修改和完善。
此外，地方立法在代表候選人與選民見面制度、預選制度、代表辭職制度和選舉程序等方面進行了許多有益的探索和創新。
（二）五次修正對選舉制度的完善
第二部選舉法頒佈實施後，在不斷總結選舉實踐經驗的基礎上，根據我國社會政治經濟文化的發展狀況和基本趨勢，全國人民代表大會或全國人大常委會先後於1982年、1986年、1995年、2004年和2010年對第二部選舉法進行了五次修正，進一步發展和完善了我國選舉制度。
1．堅持選舉權的普遍性，繼續擴大參選範圍。1986年進行第二次修正時，規定旅居國外的中國公民，縣級以下人大代表選舉期間在國內的，可以參加原籍或者出國前的居住地的選舉。這一規定，進一步擴大了參選範圍，使享有選舉權利的公民更加廣泛，堅持和發展了選舉權的普遍性，有利於調動旅居國外的中國公民參與社會主義建設的積極性。
2．堅持選舉權的平等性，進一步規範選區劃分和代表名額分配製度。在選區劃分方面，1995年進行第三次修正時，規定城鎮各選區、農村各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。2010年進行第五次修正時，規定“本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等”，至此，終結了選區劃分中的城鄉人口差別。在代表名額分配方面，第一次修正時，對縣、自治縣人大代表名額分配作了補充規定，即在法律規定的特殊情況下，農村人口和城鎮、企事業單位員工的分配比例可以小於4︰1直至1︰1。第三次修正時，根據我國城鄉人口結構的變化情況，將全國、省、自治區、州和縣級人大代表名額分配比例統一調整爲4︰1。進行第五次修正時，規定城鄉按相同人口比例選舉各級人大代表，實現了鄧小平1953年在《關於〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法〉草案的說明》中提出的“完全平等”的目標。
3．逐步完善了選舉機構的組織領導體制，規範了選舉委員會的設置和職責任務。第二部選舉法規定，縣級以上（不含縣級）各級人大代表選舉由同級人大常委會主持。地方人大常委會成立以前，由地方行政機關主持；縣鄉兩級人大代表選舉，分別由縣級和鄉級選舉委員會主持。縣級選舉委員會由縣級人大常委會領導，鄉級選舉委員會由鄉級人民政府領導，但對選舉委員會的產生和選舉委員會的職權未作規定。實踐中各地的做法不一，不利於選舉工作的順利進行。
1983年制定的《關於縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》明確規定，縣、鄉兩級選舉委員會由縣級人大常委會任命，選舉委員會設立辦事機構，辦理選舉事務。縣級選舉委員會指導鄉級選舉委員會的工作。同時，對選舉委員會的職權作了具體規定。1986年第二次修正時，將縣、鄉兩級選舉委員會的關係由指導關係改爲領導關係，規定縣級選舉委員會領導鄉鎮選舉委員會；縣級人大常委會領導縣級選舉委員會，縣級（不含縣級）以上各級人大常委會指導縣級以下人大代表的選舉工作。1995年進行第三次修正時，因縣級人民代表大會的任期調整爲5年，縣鄉選舉不同步，因此，將鄉級選舉委員會改由縣級人大常委會領導。2010年第五次修正時，根據一些地方和代表的建議，增加了選舉機構一章，對選舉委員會的產生、人員迴避和職責任務進行了規定。
4．發展和完善了自由行使選舉權利的制度規定。從實際出發，不斷修改和完善選舉程序，有利於保障公民自由行使選舉權利。對第二部選舉法的修正，着重從以下9個方面完善了選舉程序。
（1）完善了選民資格案件的申訴和訴訟程序。第二部選舉法規定，“對公佈的選民名單有不同意見的，可以向選舉委員會提出申訴，選舉委員會對申訴意見，應在3日內作出處理決定，申訴人如果對處理決定不服，可以向人民法院起訴，人民法院的判決爲最後決定。”
1986年進行第二次修正時，增加了案件訴訟和判決時限，規定申訴人可以在選舉日的5日以前向人民法院起訴，人民法院應在選舉日前作出判決。1991年制定的民事訴訟法，對案件的起訴地點、人民法院判決書的送達對象和送達時限作了規定，即申訴人“向選區所在地的基層人民法院起訴”, “人民法院的判決書，應當在選舉日前送達選舉委員會和起訴人，並通知有關公民。”
2010年進行第五次修正時，對申訴時限作了規定，“對於公佈的選民名單有不同意見的，可以在選民名單公佈之日起五日內向選舉委員會提出申訴。”
（2）完善了迴避程序。在大多數地方制定的地方性法規中，規定了代表候選人不得主持和擔任本選區的工作人員。第五次修正在總結各地實踐經驗的基礎上，進一步發展和完善了迴避制度，規定選舉委員會的組成人員爲代表候選人的，應當辭去選舉委員會的職務，代表候選人的近親屬不得擔任監票人、計票人。
（3）禁止妨害選民和代表自由行使選舉權利的違法行爲。針對基層選舉工作中出現的違反法定程序，妨礙選民和代表自由行使選舉權的情況，各地的地方性法規都進行了規範。2010年在總結各地實踐經驗的基礎上，規定各級人大代表選舉應當嚴格按照法定程序進行，並接受監督，任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權，將地方性法規中成熟的規定寫進法律。
（4）完善了秘密投票原則。秘密投票是保障選民或代表自由行使選舉權的基本前提。無記名投票，就是保障選民或代表自由行使選舉權的一項重要措施。第五次修正把各地在選舉實踐中的做法和經驗寫進了選舉法，明確規定選舉時應當設有秘密寫票處，以保障選民或者代表根據自己的意願寫票。
（5）完善了罷免程序。完善罷免程序，是加強對代表進行監督的一項重要措施。1995年第三次修正時，根據各地的意見，對罷免程序作了規定，內容包括罷免案的提出、罷免案的內容、被提出罷免的代表的申辯、罷免案的表決等。2004年的第四次修正將罷免縣級人大代表的選民聯名人數由30名增加至50名。
（6）建立了代表辭職程序。代表辭職制度，是選民或代表自由行使被選舉權的制度保證。一些地方在選舉法實施辦法或代表法實施辦法中對代表辭職問題作了規定。第五次修正在總結地方立法和各地實踐經驗的基礎上，建立了代表辭職制度，對代表辭職程序作了規定。
（7）完善了代表候選人的提名程序。一是增加了提名推薦人的人數。第二部選舉法規定，各黨派、團體可以聯合或者單獨推薦代表候選人，選民或代表有3人以上附議，可以推薦代表候選人。這樣規定，有利於選民或者代表行使提名權，但容易出現提名過於分散的情況。1986年第二次修正時，將前述規定改爲選民或代表10人以上聯名可以推薦代表候選人。實踐證明，這樣規定，既保障了選民或者代表充分行使提名權，又避免了提名過於分散的情況。二是規定實行等額提名。第二部選舉法對提名推薦代表候選人的名額沒有作規定。1983年的《若干規定》作了限定，規定選民推薦的代表候選人名額不得超過本選區應選代表的名額。根據前述規定，在人大代表直接選舉中，必須實行等額提名，差額選舉，差額必須在等額提名的基礎上形成。第五次修正時，將等額提名寫進選舉法，規定各政黨、各人民團體、選民或者代表提名推薦代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額。
（8）完善了代表候選人介紹程序。第二部選舉法規定各黨派、團體和選民提名時，除了應當向選舉委員會介紹代表候選人的情況外，還“可以用各種形式宣傳代表候選人”,
以便選民更充分地瞭解代表候選人的情況。在代表候選人宣傳介紹上，這一規定賦予了公民最廣泛、最充分的民主權利，也充分調動了公民參與的積極性。第一次修正時，認爲“在實踐中發現這一規定不夠嚴謹，可能產生不同的理解”。因此，將其修改爲“選舉委員會應當向選民介紹代表候選人的情況，推薦代表候選人的黨派、團體或者選民可以在選民小組會議上介紹代表候選人的情況。”
第二次修正時，增加了間接選舉中介紹代表候選人的規定，即推薦者應向大會主席團介紹代表候選人的情況，可以在代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況，大會主席團應當向代表介紹代表候選人的情況。第四次修正時，根據各地多年的實踐經驗，對代表候選人與選民見面作了規定：“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”
第五次修正對前述規定進行了完善，規定“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題”,
將“可以”改爲“應當”，增加了見面規定的剛性。
（9）完善了對破壞選舉行爲的制裁規定。保護合法，制裁違法，是我國選舉制度建設和選舉實踐中長期堅持的一個重要原則，也是保障選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的一項重要措施，兩部選舉法都對破壞選舉的違法行爲作了制裁規定。第二部選舉法規定予以制裁的破壞選舉行爲，與第一部選舉法基本相同，但增加了“給予行政處分”的規定。第四次修正時，進一步完善了制裁措施，即違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任；國家工作人員有破壞選舉行爲的，還應當依法給予行政處分；以違法行爲當選的，當選無效。同時，對賄選作了界定，明確規定賄選是以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的行爲。第五次修正規定了主持選舉的機構在處理選舉違法行爲中的職責，即“發現有破壞選舉的行爲或者收到對破壞選舉行爲的舉報，應當及時依法調查處理；需要追究法律
責任的，及時移送有關機關予以處理。”
三、我國選舉制度建設的主要經驗
我國選舉制度建設是一個長期的實踐和探索過程。在這個過程中，積累了許多有益的經驗，這裡只能就我國選舉制度建設的主要經驗進行歸納和總結。
（一）堅持黨對選舉制度建設的領導
堅持黨的領導，是我國選舉制度的建設的重要保證。在中國革命和建設過程中，中國共產黨人把馬克思主義的基本原理與中國實際相結合，根據國內外形勢的變化和發展趨勢，審時度勢，就中國社會發展的重大問題進行政治決策，充分發揮政治領導作用。選舉制度是國家政治制度的一個極其重要的組成部分。選舉制度建設直接關係到人民當家作主權利的實現，關係到國家權力機關以及其他國家機關建設能否真正體現民意。因此，新中國成立後，黨中央十分重視選舉制度建設，根據我國社會政治經濟文化發展狀況和選舉實踐經驗，及時提出選舉法的制定和修改建議，充分發揮黨在選舉制度建設中的領導作用。
1952年，中共中央根據《共同綱領》的精神和國內外形勢，及時提出了召開各級人民代表大會和起草憲法、選舉法的建議，得到了各民主黨派、各人民團體和無黨派人士的廣泛贊同。中央人民政府委員會根據中共中央的建議，成立憲法和選舉法起草委員會，起草憲法和選舉法，在廣泛徵求意見的基礎上，制定了我國第一部選舉法。十一屆三中全會後，“全國工作的着重點轉移到社會主義現代化建設方面來。隨着這個歷史性的轉變，我國必須認真地加強社會主義民主和社會主義法制”, “‘人心思法’，全國人民都迫切要求有健全的法制。”
“在這種情況下，中共中央政治局就選舉法、地方組織法等七個法律的草案兩次開會專門討論，原則通過後交五屆全國人大常委會審議， 1979年7月1日經五屆全國人大二次會議通過”。
此後，對選舉法的歷次修正，特別是對一些重要規定的修改和完善，都是根據中央的要求和建議進行的。2010年進行第五次修正時，根據十七大報告精神，規定城鄉按相同人口比例選舉人大代表，實現城鄉人口選舉權的完全平等，就是一個典型的例子。
（二）堅持社會主義政治價值觀
人民當家作主，是社會主義民主政治的本質特徵和核心價值。選舉是人民當家作主、管理國家的一種重要途徑，選舉制度是人民當家作主的制度保證，堅持社會主義政治價值觀，是我國選舉制度建設的本質要求。這主要體現在三個方面：一是在制度建設理念上堅持人民主體地位，以保證人民當家作主爲價值取向。在選舉制度的各方面和各環節上，都充分體現了這一價值理念。在選舉權利分配上，堅持普遍性和平等性，明確規定選舉權利的享有不受民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限的限制；在選舉程序設計上，堅持從社會經濟政治文化發展的實際狀況出發，以保證人民自由行使選舉權利爲原則，在便於選民和代表行使選舉權利的基礎上，不斷增強選舉程序的嚴密性。二是在制度建設過程中尊重人民主體地位，保證人民當家作主。在選舉法的制定和修改過程中，首先進行深入的調查研究，廣泛聽取各方面的意見，在此基礎上起草法律草案或修改草案初稿，然後通過各種途徑向全社會公佈，公開徵求意見，並根據人民羣衆的意見進行修改，最後提交給國家權力機關審議通過。三是在選舉制度實施中依靠人民羣衆，最大限度地動員人民羣衆參加選舉活動，行使選舉權利，對選舉過程進行監督。
（三）堅持從實際出發，着眼於實際的民主
選舉是人民當家的一種方式。選舉權利的行使，要受社會經濟政治文化發展水平制約，超越或落後於社會經濟政治文化發展水平的選舉制度，都不利於選舉權利的行使。建國後特別是十一屆三中全會以來，我國在選舉制度建設中，始終堅持從實際出發，着眼於實際的民主，把保障人民享有和行使選舉權利作爲重點。一是從我國政權性質和人口構成出發，既要堅持選舉權的平等性，又要保證工人階級在國家權力機關中的領導地位。我國是工人階級領導的、以工農聯盟爲基礎的人民民主專政的社會主義國家，在各級人民代表大會中，必須保證工人階級有適當數量的代表，體現工人階級的領導地位和我國民主的性質。但是，在農村人口占絕對多數情況下，按人口平均分配代表名額，就無法達到前述要求。城市是工人階級和方方面面較爲集中的地方，因此，在代表名額分配上，必須從這一實際出發，根據人口的構成的變化，不斷調整分配比例，保證工人階級的領導地位，保證方方面面的參與，最終實現按相同人口比例選舉。二是選舉程序建設上，儘可能從我國人口的文化素質出發，在建設和完善便於人民行走的民主選舉之路上下功夫。例如，在投票方式上， 1953年制定第一部選舉法時，根據我國人口中文盲很多的情況，採取了舉手與無記名投票並用的投票選舉方式。1979年制定第二部選舉法時，我國人口的文化素質大幅度提高，絕大多數人都有寫票能力，因此規定一律採用無記名投票方法，等等。這些都是從實際出發，着眼於實際的民主的具體體現。
（四）堅持國家立法與地方立法並舉
這是十一屆三中全會以來選舉制度建設的一條基本經驗。根據1954年憲法規定，“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。”
1979年1月制定的地方組織法，授予省級人民代表大會和省級人大常委會制定地方性法規的權力，在同時制定的第二部選舉法中，規定省級人大常委會可以根據選舉法制定選舉實施細則，從此開始了選舉制度建設的地方立法進程。我國幅員遼闊，各地的社會經濟政治文化發展水平差異較大，在加強國家立法的同時，授權地方制定選舉實施細則，有利於選舉法的貫徹實施，也有利於各地從實際出發，在不違背選舉法立法精神的前提下，進行制度創新，推進選舉制度建設。而對於國家立法條件不成熟，但在實踐中迫切需要進行規範的問題，如代表辭職制度、罷免程序等，由地方性法規進行規範，既有效地滿足了現實對制度供給的需求，又爲國家立法積累了經驗，有利於在總結各地實踐經驗的基礎上，制定全國統一的制度規定。總之，在選舉制度建設中，國家立法和地方立法並舉，調動了中央和地方兩個層面的積極性，推動了選舉制度的建設、發展和完善。
（五）堅持社會主義民主法治原則
在選舉制度建設中，只有堅持社會主義民主法治，才能保證選舉制度充分反映人民的利益和意志，得到人民的支持和擁護。兩部選舉法的制定和對第二部選舉法的五次修正，都堅持了社會主義民主法治原則。一是民主立法。在選舉法的起草和制定過程中，充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見，根據人民的意願制定選舉法，使選舉制度建立在人民意願的基礎之上，充分反映人民的利益和要求。二是嚴格遵守憲法。憲法是萬法之母，是制定一切法律法規的依據和基礎。第一部選舉法根據中國人民政治協商會議共同綱領制定，在新中國憲法誕生以前，共同綱領起臨時憲法作用。第二部選舉法根據1978年制定的第三部憲法制定，對第二部選舉法的五次修正，都是根據1982年制定的第四部憲法進行的。三是按程序立法。遵守立法程序是立法民主性和科學性的基本要求。我國選舉法的制定和修改，都是按照民主的程序和要求進行的。立法法通過後，對選舉法的修改和完善，嚴格按照法定程序進行。四是不斷提高選舉制度的規範化和法律化水平。我國選舉制度發展和完善的過程，是選舉制度的規範化和法律化水平不斷提高的過程，也是制度規定的剛性逐步增強、程序的嚴密性和操作性不斷增強的過程。所有這些，在代表名額確定和分配製度、選區劃分制度、代表候選人介紹制度、罷免制度、辭職制度和投票選舉程序的發展和完善過程中，都得到了充分體現。
（六）堅持整體推進，重點突出，單項突破，地方先行
整體推進、重點突出、單項突破、地方先行，是我國民主政治建設的一個基本特徵，也是我國民主政治建設的一條基本經驗。這一基本經驗在我國選舉制度建設中也得到了充分體現。
整體推進，就是從各個方面推進我國選舉制度的建設和實施，而不是隻在某個方面或某個地區推進。中國是一個經歷了幾千年封建統治的國家，沒有民主選舉的傳統和基礎。人民當家作主是亙古未有、開天闢地的大事，保障人民當家作主的選舉制度建設，是全新的事業，需要從實際出發，從整體上推進選舉制度建設，確保人民當家作主。1953年制定第一部選舉法和1979年制定第二部選舉法，就是爲了從整體推進選舉制度建設。
重點突出，是指在選舉制度的實施和完善中，從我國社會經濟政治文化的發展狀況出發，把選舉實踐中反映出來的急需解決的問題放在優先位置，作爲制度建設和實施的重點，下大力氣重點推進，以帶動其他方面的發展，然後把實踐經驗上升爲法律。對第二部選舉法的五次修正，每次修正的內容和重點都有所不同，都是選舉實踐經驗的概括和總結。而每次修正後，都要根據選舉制度的調整，有意識地加大工作力度，確保制度的實施。
單項突破，就是在選舉制度的發展和完善上，從實際出發，一項一項地突破，條件成熟一項，就發展和完善一項，不求畢其功於一役，一下子把所有問題都解決。例如，代表候選人與選民見面制度、代表辭職制度等，都是從實際出發，在條件成熟的情況下所作的突破。
地方先行，指在選舉制度的發展和創新過程中，首先由地方和基層進行探索和創新，然後在總結各地實踐經驗基礎上，形成全國統一的制度規定。如前所述，代表候選人與選民見面制度，代表辭職制度等，就是在地方和基層探索和創新的基礎上形成的。
（本章完）