專題四
大代表選舉與人大工作
推進區縣人大工作實踐創新的現實路徑
——以北京市爲例
唐瑩瑩 趙宗
區縣人大及其常委會作爲地方國家權力機關，承擔着推進依法治國基本方略、保證憲法法律在本區域貫徹落實的重任，而北京市作爲首都和直轄市，其轄區的各區縣人大既有全國其他地方區縣的普遍性，又具有特殊性。30多年來，儘管區縣人大工作取得了明顯進展，但與憲法和法律的要求相比，區縣人大發揮職能作用還有很大差距，同時，區縣人大工作的外部環境還不是很好，內部工作動力還不是很足。當前，首都民主法治建設進入了新的歷史時期，各區縣人大要牢牢把握首都人大工作要求，趁勢而上，積極努力，以提高人大工作質量和實效爲目標，堅持在體制內碎步改革，在憲法總的原則下，推進地方人大制度和人大工作的逐步完善，在完善運行機制和工作方式上邊探索、邊總結、邊實踐，力爭在人大工作的某些領域有所突破，在擴大人民民主、健全社會主義法制等方面積極有所作爲。
一、在深化人大制度認識上有新提高
人民代表大會制度是黨領導人民建立的保障和實現人民當家作主的根本政治制度。堅持和完善人民代表大會制度，有助於鞏固黨的執政地位，提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平和能力。堅持和完善人大制度，與堅持和完善黨的領導，在本質上是高度一致的。所以，區縣人大發揮職能作用，首先是各區縣黨委要深化對人大制度的認識，增強堅持和完善人大制度的自覺性，增強對人大制度的敬畏之心，尊重人大制度，積極主動發揮人大的職能作用。這是區縣人大發揮職能作用的前提和基礎，也是關鍵和核心。2009年北京市委召開的第三次人大工作會議緊緊抓住了人大工作的熱點和難點，對新時期人大工作作出了重大部署，意義深遠，影響廣泛。特別是市委轉發的《市人大常委會黨組關於做好當前人大工作的若干意見》，着眼發揮人大制度優勢，着力完善人大工作方式，着實提高人大工作質量實效，積極推動“深化認識、完善工作方式、加強自身建設”三個方面問題的解決，體現了人大工作的規律特點，抓住了當前人大工作的重點難點問題。當前，區縣黨委要繼續領會市委第三次人大工作會議精神，不斷深化對人大制度的認識，善於運用國家政權機關來管理國家事務，不斷改進黨的領導方式和執政方式。要爲人大依法有效履行職能創造更好的條件，支持區縣人大常委會開展工作，幫助區縣人大常委會解決實際困難和問題。區縣人大也要認清自身在堅持和完善人大制度，發揮人大制度優勢中肩負的責任，切實增強履行好自身職責的責任感和使命感，努力使人民代表大會制度在首都現代化建設中發揮出更大的作用。
二、在探索重大事項決定權上有新主意
由於區縣人大常委會沒有立法權，作爲地方國家權力機關，其重大事項決定權的行使顯得尤爲重要。當前，社會各界對人大行使重大事項決定權疑慮比較多，認爲有人大與黨委“爭權”之嫌，有些人大工作者也有此擔心，怕處理不好與黨委的關係。我們的意見是，作爲國家政治體制的一項制度設計，人大對重大事項作出決定，是人民當家作主的重要體現，行使好重大事項決定權，不僅不會損害人大與黨委的關係，反而會促進黨委與人大的關係，提高黨民主執政、科學執政、依法執政的水平和能力。問題的關鍵是人大要把握該做、能做的事，明確重大事項決定權的範圍、內容和程序。一
是要處理好與黨委決策的關係。黨是執政黨，人大常委會黨組要善於將黨的主張通過人大法定程序轉化爲國家意志，這裡既有對黨的要求，也有對人大的要求。而對人大來說，在行使重大事項決定權過程中，要注意與黨委決策協調統一，要與黨委決策適當錯位。人大要注重發揮自身優勢，在加強調研、運用外腦上下功夫，充分反映民意，把黨的意志和人民的意願有機統一起來，轉化爲國家意志，切實增強人大決策的民主性和科學性。二是探索重大事項的確定原則和範圍。對重大事項的概念、範圍缺乏明確具體的界定，已經成爲制約地方人大常委會行使決定權的重要因素。區縣人大及其常委會要在人大工作的具體實踐中，開拓創新，大膽探索，緊密結合本地實際，提出具有地方特色的重大事項框架。不是所有的重大事項都由人大決定，要研究一個黨委政府都認同的人大決定事項的範圍。在確定重大事項範圍時應明確具體，力求細化，使其具有規定性和可操作性。要注重把與人民羣衆切身利益相關的問題，社會普遍關心的熱點難點問題，特別是涉及羣衆利益的公共服務、公共管理中的重大決策、改革舉措，列入重大事項的範疇。三是建立行使重大事項決定權的工作機制。要明確重大事項提請審議決定的程序，嚴格依法辦事，以程序公正保證決定權的行使。可以探索建立“人大提議、黨委准許、政府提案、人大決定”的重大事項決策流程。四是注重事後監督、檢查，確保決而有信，決而有果。要綜合運用人大各項職權，形成合力，確保決定決議、審議意見的落實，如運用質詢、詢問、代表視察等監督手段進行督辦。要明確法律責任，對有關機關執行決定不力或不完全執行的，要結合執法責任制的實施，督促認真糾正，嚴肅處理。
三、在改進人大監督工作上有新舉措
監督工作開展的好壞，直接影響到區縣人大職能的發揮程度，影響到人民羣衆對人大的評判。加強監督工作，總體上是認真貫徹落實監督法，積極探索創新，改進監督工作方式，增強人大監督工作的針對性和實效性。具體上來說，一是要精選監督議題，突出重點。要圍繞區縣委確定的工作大局，針對政府工作難點和人民羣衆關注的熱點問題進行監督。在監督議題上既要和政府工作的重點和難點保持統一，又要適當錯位，特別是對人民羣衆普遍關注，而政府缺乏措施的問題，人大要敢於監督，促進工作開展。二是要堅持多種監督形式並存。人大爲“一府兩院”把脈會診，如同醫院爲患者檢查身體或看病治病一樣，也應採取多種“診療”手段，要努力改變監督形式單一的狀況，綜合運用多種監督形式，從不同角度瞭解情況，採取多種措施推動工作。三是要擴大代表和人民羣衆對監督工作的參與。要廣泛動員代表、人民羣衆參加監督工作，增強其主動參與人大監督工作的積極性。可以吸收代表、人民羣衆進入人大監督項目組，參加人大組織的視察、調研等活動，使他們提出的意見和建議更具針對性。要繼續堅持座談會、網上徵求意見等一些好的做法，聽取社會各方的意見。要強調的是，聽取意見建議要克服形式主義、走過場的做法，對代表意見建議，吸收或不吸收的要進行公佈並說明不吸收的理由。四是積極探索監督法規定的其他形式。既然監督法規定了七種監督形式，就一定有它的必要性。而目前監督形式運用主要停留在聽取和審議專項工作報告、執法檢查等，勢必弱化了人大監督的力度和效果，要積極探索運用詢問、質詢、特定問題調查等監督形式，使人大監督更有活力和威力。
四、在加強常委會及機關
自身建設上有新辦法
一是要進一步優化常委會組成人員結構，形成老中青相結合的梯次年齡結構和經濟、科技、法律等多方面知識兼備的知識結構，提高人大工作的連續性、穩定性。要減少席位制，逐步提高專職委員的比例，選擇那些具有一定專業素養、年富力強（年齡上最好能幹兩屆）的人員擔任，更好地發揮他們的專業特長，並要解決他們的服務保障問題。二是探索常委會組成人員履職情況公開機制。常委會組成人員的履職情況要在代表中適當公開，增強代表對組成人員的監督。要建立組成人員聯繫代表制度，暢通代表反映民意訴求的渠道，使代表意見能順暢地進入常委會決策和工作當中，具備條件的可探索常委會成員向代表述職，不斷推進常委會組成人員履職的監督機制建設。三是加強對常委會機關幹部的選配培養。要按照市委第三次人大工作會議要求，宏觀上，把人大常委會作爲民主法治建設幹部的培養基地來對待，把人大常委會機關幹部作爲民主法治建設的專業型幹部來進行培養。具體上，要加強人大機關幹部與黨委政府幹部的流動。需要指出的，幹部流動應是雙向的，要避免黨委政府幹部到人大簡單安置的做法。四是探索建立外部支持體系。區縣人大要充分發揮首都智力資源優勢，善於藉助外腦，同時也可以依託市人大常委會的支持體系，包括市人大理論研究會、法制顧問組、預算監督顧問組等，不斷增強人大工作的理論水平。
五、在完善人大工作方式上有新探索
實踐證明，完善工作方式是提高人大工作質量和實效、發揮人大制度優勢作用的重要途徑。對區縣人大來說，重點要抓好以下幾個方面：一是完善議題選擇和確定制度。在議題安排上不求大而全，儘量少而精，把一些具有年度工作特點的重大事項和重點工作，作爲常委會主要議題，體現出常委會議題的現實針對性。在選擇議題時，一方面，和“一府兩院”加強溝通協調，增強共識，另一方面，要充分聽取人民羣衆意見，通過向全社會徵集監督議題，增強常委會議題的代表性。二是完善會議制度。要堅持會議的質量在會前，會議的實效抓會後，認真做好會議前的各項準備工作以及會議後對意見建議的監督落實工作。積極探索改進常委會議題形成、會期安排、審議意見速錄整理、審議意見書等各項制度，加強主任會議、常委會會議的銜接，通過有效措施，不斷提高常委會會議質量。三是完善信息溝通機制。常委會和市政府領導班子之間，各工委與法院、檢察院、市政府職能部門之間，對重點工作以及工作中遇到的問題，應及時通氣，研究解決。常委會應通過信息、資料印發等多種形式，將人大與“一府兩院”的工作情況向人大代表及時通報。四是擴大公民有序政治參與的途徑。要充分發揮人大代表作用，將常委會各項工作與發揮人大代表作用有機結合起來，使相關領域代表都能參與到各項議題當中來。對一些重要議題，要堅持召開論證會、座談會、聽證會，吸收公民參與，聽取意見和建議。要善於運用網絡徵求民意。各區縣要實行公民旁聽常委會會議制度，落實公開制度，增強人大工作的透明度。
這“五新”既是老課題，也是新任務。隨着我國經濟社會的快速發展和民主法制建設的不斷推進，黨對人大工作的要求越來越高，人民對人大工作的期望也越來越高。當前，區縣人大要在法定的權限內幹出新業績，在既定的框架體制內做出新文章，既考驗人大常委會的政治熱情，又考驗人大常委會領導的政治智慧。而路就在腳下，法治中國的路需要我們攜手前行，共同奮鬥。
（本章完）