地方人大開展全口徑預決算監督治理的實踐與思考
——以浙江省建德市人大預算監督爲例
付文科
國家治理體系現代化的一個根本標誌是各級財政預決算制度的完善與否，即是否能按照憲法的基本精神來確立人大、政府、社會公衆三者的權責關係。憲法的基本精神是一切權力屬於人民，人民通過各級人民代表大會來行使權力，各級政府是執行機構。隨着我國預算改革的不斷深入，預算已成爲了實現上述目標最基本和最重要的工具。立法機關通過預算來控制政府的“錢袋子”，以期能對政府的預算活動進行有效規制，也是保障社會公平公正、改善民生民本、促進健康發展的客觀要求。爲了使政府的公共開支和行爲不偏離法治軌道，爲了使政府所提供的公共產品和公共服務能合乎民意需要，爲了使預算資源的分配能實現社會公共利益的最大化，必須賦予立法機關預算審議的權力。即“權力來源於權利，按照社會正義的要求，它應當服務於權利的實現與增長。”
政府部門應是執行機關，而非是決策機關，如何用錢不能由政府說了算。正如學者所說：“政府是否真正受制於憲法，是否爲有限政府，是否能將政府行爲限定在法制化軌道，其根本在於國家的財政權是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”
審查和批准財政預算、監督財政預算的執行，是憲法和法律賦予全國人大及其常委會的一項重要職權，也是地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式。爲此，筆者於9月11日始，赴建德市人大進行了爲期兩天的實地調研，程茂紅主任介紹了建德市人大在全口徑預決算監督治理方面的實踐經驗。經與多部門座談、實地考察，最後形成這篇調研報告。
一、建德市人大加強全口徑預決算監督的背景
（一）全口徑預決算制度是國家治理的基礎和重要支柱
十八大報告有關政治體制改革第一條就是“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對‘一府兩院’的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。”到了三中全會《決定》，這一改革預設又進一步細化，明確規定：“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。落實稅收法定原則。”十八大報告和三中全會《決定》所寫下的這些條款，不但有重大的理論進步，實際上指明和預設了未來中國國家財政管理體制改革的方向——建立全口徑預算制度是核心。作爲國家財政最基本的制度，預算制度是否先進、現代化，反映出一個國家治理水平的高低。所謂全口徑預算，即全面取消預算外資金，將所有政府性收入納入預算管理。它包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算（浙江省還包括政府債務預算）。從這四個維度入手，維護預算的統一性和完整性。全口徑預算的終極目標是將所有政府收支納入其中，並進行高效、統一管理，這實際上不僅規範了財政資金，還涉及大量地方政府事權的規範，要求將地方政府的事權與財權高度匹配，並建立綜合的政府收支問責機制，由人大等機構對政府行爲進行預算控制，是財政收支管理向政府理財觀念轉變的深刻變革，是執政者自己對自己的改革，其潛在意義不亞於一次革命。所以西方學者布倫南和布坎南甚至認爲：“財政約束實際上可以代替選舉約束，也就是說，即使在選舉約束失效時它們仍然有效。”
《預算法》、《監督法》等有關法律明確人大常委會對財政預決算的審查、批准、調整和執行的監督權。預算法的修訂草案進一步完善了人大在預算中的地位和審批、監督職能，通過法律重申了人民通過人大來監督、管理預算的理念，進一步讓預算法迴歸到了作爲憲法的基本理念上。其中意義，不僅僅是對全口徑的財政收支信息進行監督，有效防治腐敗，更是民主決策和民主監督在國家治理中的具體體現，是我國民主化進程的重要里程碑。三中全會《決定》在第五部分的第17條明確指出：“改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度。”其根本目的在於幫助政府依法行政，促使行政權在陽光下運行。加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，通過多重製約和監督機制，確保國家的資金更加安全，政府資金能夠花得規範、花得透明、花到實處、花出效率。
（二）開展全口徑預決算監督是地方人大工作職責所在
《地方組織法》詳細規定了地方人大常委會擁有的監督權、人事任免權、重大事項決定權等職權。這些權力是法律明確賦予人大的基本職權，但在實際工作中，人事任免權主要是以程序爲主，我們的體制是黨管幹部，人大作用發揮不大。重大事項決定權界限比較模糊，哪些屬重大事項，人大及其常委會怎樣討論、如何決定重大事項，具體程序是什麼等都缺乏明確的界定和規範，缺乏操作性。而地方人大對財政預決算審查監督權，則是地方人大對“一府兩院”行使監督權的抓手。在近兩年的實際工作實踐中，建德市人大以往年人代會在行使預決算監督權時遇到的五個問題爲抓手，選擇以理順市財政預算編制科室口徑的統一、組建財政預算監督審查小組、關注重點突出監督實效爲突破口，進行全口徑預決算監督。只有致力管好人民的“錢袋子”，才能“切實防止出現人民形式上有權，而實質無權的現象。”
（三）人大行使預決算監督權時存在的五個問題。
1．鄉鎮財政預算流於形式。目前鄉鎮預算編制簡化，在人代會上通過的預算數只是一個估算的數字，對當年事權支出沒有一個全面分析，而是根據上年財力簡單推算今年可支配財力，再去匹配今年所在做的事項。人代會通過的預算不能全面反映鄉鎮收支內容，如今年鄉鎮“三改一拆”花費的財力（乾潭鎮700多萬），大部分鄉鎮年初是沒有預算的，所以規範鎮級財政預算管理、建立健全預算約束機制顯得尤爲重要和迫切。
2．部門預算編制不規範。預算編制內容不夠詳細，支出標準和預算定額缺乏科學性，在編制時沒有將基本支出細化到經濟科目。項目支出績效申報過於簡單，項目可行性論證不夠充分，項目立項缺乏可比性，按功能分類支出科目未細化至項，在實際執行中擠佔專項資金現象屢有發生。
3．政府投資項目損失浪費嚴重。由於項目前期不到位，在建設過程中規避招投標、隨意調整變更、提高建設標準等情況隨處可見，造成財政資金損失和浪費。
4．政府負債瀕臨失控局面。受不正確政績觀影響，當前負債搞建設樂此不疲，截至2013年底，市鄉鎮負債超過30億，全市負債約100億。負債三率（負債率、債務率、償債率）警戒線已超標。地方政府過度舉債，不僅帶來財政風險，損害政府的形象和公信力，還影響經濟和社會的發展，甚至危及社會穩定。
5．人大監督剛性不足。由於相關的監督及預算方面的法規先天不足，人大及常委會在行使預決算監督權時更多的是程序性監督，離實質性監督還有不小差距，造成人大及常委會的監督不具有剛性約束。
二、建德市人大全
口徑預決算監督的主要做法
1．借鑑經驗，出臺相關辦法。面對新形勢、新要求，2013年初，市人大在積極爭取建德市委支持基礎上，與市委、市政府聯合組成學習考察團，分批赴溫嶺、鄞州、閔行等地學習考察相關經驗和先進做法，制訂出臺了建德市的《預算審查監督暫行辦法》和《政府重大投資項目監督暫行辦法》, “兩辦法”分別經建德市委常委會和建德市人大常委會審議通過。其中《預算審查監督暫行辦法》首次提出“全口徑預算”概念並明確範圍，將社會保險基金預算和國有資本經營預算納入預決算監督範圍；對預算編制時間、內容和細化程度設置了具體要求；強調了對當年擬新建2000萬以上政府投資項目、市級政府性債務和當年債務償還計劃的審查；要求對審計工作報告提出問題的糾正和採取措施情況進行審查。《政府重大投資項目監督暫行辦法》重點審查當年擬新建的、投資規模2000萬以上的市級政府（含國有公司）投資項目。要求重大項目編制年度計劃，納入國民經濟和社會發展計劃管理，接受人代會及其常委會監督，明確投資規模超概算10%以上（或絕對額超500萬以上）項目未經規定程序不得變更和調整。
2．藉助智力，建立專家小組。針對人大專門監督機構人員少、專業人員缺乏、對政府預決算審查時間精力不足的現狀，2013年建德市人大常委會成立財政預算監督審查小組，由人大常委會分管財經工作的領導擔任組長，財經工委人員、審計局副局長、總審計師、國資公司總會計師、機關單位具有高級會計師、高級經濟師職稱的財務人員等組成。主要職責是具體參與研究分析本市的財政預決算報告（草案）和部門預算（草案），協助財經工委搞好市本級財政預決算報告和部門預算的初審工作，提出具體意見和建議，爲市人大及其常委會審查批准市本級財政預決算報告和部門預算審查提供諮詢。小組活動由分管財經的常委會領導召集，2014年預算編制時，預算監督審查小組全過程參與財政部門預算編制工作，多次走訪部門單位，廣泛聽取意見，對遇到的共性問題（如派遣人員待遇標準偏低、部分空編較多單位公用經費不足、政策保障類資金多頭申報等問題）開展調研，梳理形成材料與財政部門共同探討解決，完成預算初稿審查，提交主任會議討論，由預算審查委員會結合人代會各代表團的審議意見，形成審查報告提交大會審議。
3．關注重點，突出監督實效。市人大在預決算監督審查過程中，主要解決好五個方面的問題。（1）處理好縣鄉兩級財政的關係。一個縣的地方公共財政收入是有限的，如何確定縣鄉兩級收入比例，處理好事權與財權的關係，是財政體制改革的重要內容之一。當前，鄉級財政“事大財小”問題比較突出，導致“小馬拉大車”的問題，財力不足，大幅負債，運轉困難。市人大就如何建立事權與財權大致相匹配的運作機制，有多少錢辦多少事，按照鄉鎮事權大小，預算分配適當向鄉鎮傾斜進行調研等工作，提出意見。（2）處理好市本級預算和部門預算的關係。理論上市本級預算是部門預算的彙總，但實際上部門預算支出大於本級預算，市人大就應關注部門預算支出來源除公共財政和政府基金預算安排之外，上年結餘、國庫暫存款、上級補助和財政專戶安排的資金有多少，解決可能遊離人大監督之外的資金問題。（3）關注政府投資項目資金預算。政府投資項目支出佔財政支出的比重很大，政府資金浪費也主要出現在投資項目上，這一方面問題比較多，也比較突出，市人大將監督的着眼點放在項目前期工作上。當前政府投資項目前期不到位、實施中變更多、投資額大幅增加現象普遍存在，給財政造成很大壓力，造成投資績效低下。因此人大監督從項目前期工作就開始，對於前期不到位的項目不得列入年度項目實施計劃。2014年，市人大常委會對投資2000萬元以上的新建政府投資項目進行票決，對條件不成熟的一律排除在外，不得進入實施，從而提高了監督實效。（4）審議債務收支計劃。當前財政收支矛盾突出，債務收入在很大程度上彌補了支出缺口，所以債務支出安排更要追求績效。今年市人大常委會專題審議了政府負債規模和債務收支計劃，關注債務資金結構、投向和效果，把債務與項目實施緊密結合在一起進行審查。（5）重視預決算和審計結果的公開。根據財政部的部署，2015年縣級財政要公開本級財政預決算、部門預決算和“三公經費”預決算。應該說，預決算的公開是推動政府職能轉變，規範權力運行，建設廉潔政府的需要，是大勢所趨。近年來，市人大在人代會期間，將預算草案和部門預算分發給每個人大代表，給代表們充分的時間去研讀，而不是像過去每個代表小組發兩冊，第二天收回的“照會”式公開。對於審計工作報告，市人大通過相關媒體進行全文刊登，原汁原味反映審計發現的問題。
4．審計聯動，提高監督剛性。針對人大監督剛性不足、監督力量有限的問題，探索“人大+審計”監督模式，提升監督實效。2013年市人大根據財政同級審計報告中披露的重點內容，圍繞人民羣衆關注的財政支出結構、公立醫院改革、政府投資項目管理、住房公積金使用、國有公司運營、新農村建設六大問題，分6個篇章在媒體進行連續報道和解讀。同時將審計反映問題通過列表形式細化落實到整改單位，以審議意見書發送到市政府，由市政府責成各相關單位落實整改。財經工委還會同審計局參與了審計整改情況回訪。人大主任會議於2013年11月專題聽取審計整改情況，督促整改落到實處．今年7月份常委會將專題聽取審議審計整改意見落實情況報告，對審計發現問題“監督到底”。對於每年開展的部門工作評議，審計也及時跟進，對部門開展評議審計，根據人大常委會的要求，重點審計部門預算執行、專項資金使用和政府投資項目管理等情況，並將各被評議單位的審計結果在常委會上報告。
三、強化全口徑預決算監督取得的成效及思考
（一）強化全口徑預決算監督取得的成效
1．全口徑預算監督倒逼市財政局工作科室的調整。2013年就如何加強預算審查監督、政府投資項目管理做了大量工作，通過學習考察，制訂監督辦法，促進市財政局設立了預算編制中心。該中心的設立，改變了財政以往由多個科室歸口管理預算編制時標準不一、口徑不同、效率偏低等弊端，形成一個機構、一個團隊統一彙編全市預算的工作模式，通過實施規範化、標準化的業務流程，提高預算編制科學化精細化水平。編制中心設立後，預算編制開展時間得到提前，規範度得到提高，透明度得到加強，人大開展審查監督的基礎得到夯實。2014年8月初，根據全口徑預決算監督的需要，市財政局再次大刀闊斧的進行內部科室、機構整合，組建三位一體的預算局、執行局、監督局。使得財政局內部的機構職能與權責更加科學、合理化，尤其是監督局對專項資金的績效監督評價更加到位。
2．部門資金績效意識提升。在2013年對部門預算中150萬元以上的專項資金進行績效目標申報管理試點基礎上，2014年起全面開展績效評價，即部門單位所有項目支出必須申報可供量化考覈的績效目標。對部門來說，預算編制難度增加，但更規範、透明；對人大來說，項目資金監督審
查基礎得到加強。正因爲對預算編制的要求提高了，部門編制項目經費時謹慎性提升，項目資金使用“渾水摸魚”難度加大，不僅提高了部門預算執行剛性，也提升了資金績效。
3．審計整改落實力度強化。以往審計部門向市人大反映，一些審計發現的問題“年年審，年年犯”，頑固性很強，得不到有力整改。近年來市人大憑着“一督到底”的韌勁，通過多種監督方式並舉，剛柔並濟，對難度小、易整改的問題，督促部門儘早解決；對難度大、牽涉廣的問題，幫助部門協調解決。審計問題整改率明顯提高，政府部門整改意識明顯增強。例如，針對審計發現的鄉鎮債務規模過大，不可持續的問題，市人大要求政府投資“有所爲、有所不爲”，市政府近期下發了《關於進一步加強鄉鎮政府性債務管理的通知》，建立債務預算管理制度，鄉鎮政府債務預算編制執行“鄉鎮編報、財政審覈、人大決議”程序。同時制定清退鄉鎮街道向個人籌資實施方案，目前正在全面實施清退過程中。又如2013年審計報告反映我市國有公房經營不規範、市場化程度偏低，公房轉讓現象較多，轉讓費落入個人口袋。市人大對該問題高度重視，多次督促市國資公司整改。2014年國資公司對轉租進行了一次全面清理，截至目前共簽訂合同發放房卡1509戶，對其中477戶與原承租人不一致的進行了清理規範，有效遏制“二房東”從中牟利現象，目前整個面上沒有轉租現象。接下來人大要求國資公司深入調研，制定出臺公房分類管理具體辦法，以3年爲過渡期，倒排時間表，重點突破，分步實施，最終實現市場化管理，從根本上提升國有資產管理水平。
（二）對加強全口徑預決算監督的思考
從浙江省預算監督的實踐看，溫嶺參與式預算監督是探索基層民主實踐的典型案例。溫嶺人大提出“全口徑預算、全方位參與、全過程監督”的“三全”監督治理模式。溫嶺人大張學明主任認爲“充分發揮人民代表大會制度的優越性，積極運用民主懇談這一協商民主形式，緊緊圍繞預算這一事關經濟社會發展和人民羣衆切身利益的重大問題，有序組織人民羣衆廣泛參與預算協商、討論、決策並不斷強化對預算的審查和監督，調動了全市人民依法參與管理地方國家事務的積極性、主動性和創造性，保證了人民當家作主。”
但要在全國尤其是中西部欠發達地區全面推廣溫嶺參與式預算，筆者覺得還有一定困難。一方面主要是一些代表的履職水平、羣衆民主參與意識不高，另一方面是黨政機關是否有放權的勇氣，是否願意將權力放到羣衆的監督之下。因此，各地要根據自身所處的地域環境及實際情況，因地制宜的開展人大對預決算的審查監督的工作方式。根據建德市人大最近兩年的工作實踐經驗，對於如何做好人大對全口徑預決算的審議與監督，提出兩個方面的思考建議，供參考。
1．完善法規制度，爲預算監督提供依據。
（1）《監督法》需要配套立法的跟進。《監督法》出臺後，對政府依法行政，規範人大監督行爲發揮了積極作用。但《監督法》文本相關規定模糊，立法配套缺位，使各級人大行使監督權打了折扣，因此有必要通過法律修正案、制定實施細則或出臺相應的立法解釋等方式對該法文本中某些“模糊條款”進行界定，對某些“原則性條款”進行細化和解釋。比如，關於各級人大常委會監督“一府兩院”的“時限”及其相應的“法律責任”問題，安徽省和貴州省出臺了地方配套立法。預算和審計監督是當前人大監督工作中的重點，如何落實《監督法》賦予各地人大常委會在預算、審計方面的專門監督職能，需要出臺“預算監督法”、“審計監督法”等專門監督配套立法。
（2）完善人大監督職能機構。人大對“一府兩院”的監督是一項專業性很強的工作，需要具備相關專業知識的人才，目前各級人大及其常委會並沒有設置專門監督機構，缺少具備可操作性的專門監督手段和力量。爲此，建議建立獨立的預算工委，全程監控政府全口徑的預算編制、實施、執行和決算，取代財政預算監督審查小組。另外，人大對預決算監督很大程度上依賴於政府工作部門——審計局，這種內部審計體制影響監督成效。針對人大肩負的法律監督和工作監督，地方人大也應成立專門的監察機構。也就是說，建議把審計和監察部門納入人大系統之內，成爲人大的專門監督機構。
（3）預決算公開和審計結果公開需要制度規範。財政部要求2015年縣級以上政府預決算公開，但並沒有對公開到什麼程度、是否要公開經濟科目和通過什麼平臺公開做出規定。各地對審計結果的公開也是做法不一，有些以人大常委會名義在人大網站和當地報紙上公開，有些以審計局的名義公開。因此有必要出臺預決算和審計結果公開辦法，規範政府信息公開行爲，這也是打造陽光政府的需要。
（4）政府投資項目前期工作要用法律來約束。雖然各級政府對政府投資項目管理很重視，都出臺了相應的管理辦法，其中對項目前期工作也有具體的要求和規定，但在實際操作中，人爲干預現象比較嚴重，導致很多項目不具備開工條件也上馬了，給政府造成巨大損失，但責任都難以追究到責任人，因此應把項目前期管理和監督上升到法律層面，強化其嚴肅性和權威性。
2．創新監督手段，提升預決算監督效力
（1）借力使力協同作戰，提高預算監督效率。各地人大的預決算監督機構普遍存在人手少、專業力量薄弱問題，與龐大的財政資金、衆多的預算部門和項目相比極不相稱，監督工作開展力不從心，這就需要靠“借力”來“使力”，人大要不斷探索與審計局、有資質的績效評價中介機構等力量開展合作的模式，發揮他們專業特長，共同看好政府的“錢袋子”。這樣的操作模式雖然可行，但於法無據，要在一定層面上讓法律賦予權力和進行規定。
（2）藉助現代信息化手段，建立公開透明的陽光預決算審查監督機制，加大執行監督力度。未來需要建立“預算執行監督信息平臺”。設置專門的網站欄目，適時公開財政預算決算和審計報告，包括一級科目、二級科目、部門預算以及公衆關注的“三公”經費等，要將完整的政府預決算信息置於公衆的監督之下。不斷擴大公衆的有效參與，有利於對行政權力進行有效的監督，有利於增強預決算的透明度和剛性約束，從而大大增強政府的權威和公信力。加大預算執行監督力度，人大要與財政、審計部門聯網，對預算執行實行在線監督，提高監督時效性，使對財政支出的監督由週期性報表監督轉變爲實時性電子信息監督，對結果監督轉變爲涵蓋各環節的全程監督。在操作技術成熟的條件下，也應在制度層面予以保障。
在全面深化改革的時代背景下，地方人大預決算監督工作雖然面臨着各種問題和困擾，但通過實踐探索，亦有很多完善進步的空間。在這個完善的過程中，我們必須清醒地認識到，完善人大對預決算監督不是目的，而僅是民主監督的一種手段。完善這一監督審議制度的目的是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。完善的過程必將把紙上賦予人民的權力轉化爲實際的權力，這將會使我們的政府更加透明，而只有透明的政府，纔會是一個有力量的政府，纔會是一個取信於民的政府。
（本章完）