以教育實踐和憲法法律共同促進羣衆路線的落實
鄭廣永
1945年，毛澤東在中共七大上第一次把羣衆路線當作黨的生命線和根本工作路線進行了深刻的論述。時至今日這個論述已近70年。在這近70年裡，歷次黨的代表大會，黨的領導人無不強調要堅持羣衆路線。但是，有時候羣衆路線的貫徹情況並不如意。最近新華社的一篇文章很能說明這種狀況。文章說，一些地方的幹部出現“三負責三不負責”的脫離羣衆現象，即對上面的領導很負責，而對下面的羣衆不那麼負責；對富豪商人前來投資等很負責，對平民百姓辦事不那麼負責；對宣傳鼓動工作很負責，對行動上貫徹落實卻不那麼負責。
這種狀況很值得我們深思。尤其是在當前進行羣衆路線教育的情況下，如果不把問題想透，不把措施想好，難免又會落入形式主義老套路上去。
一、新時期羣衆路線的貫徹既需要思想教育，也需要憲法和法律的保障
唯物史觀是羣衆路線的哲學基礎。人民羣衆是我們革命、建設和改革的主體。作爲中國革命、建設和改革的領導者，中國共產黨如果不走羣衆路線就不可能實現自己的目的，脫離羣衆就意味着自我毀滅，這是廣大黨員幹部耳熟能詳的常識，我們無需做更多的說明。我們現在需要說明的是有別於戰爭時期對思想政治工作的依賴，在建設和改革時期，羣衆路線的貫徹更多的是需要憲法和法律保障。
第一，貫徹羣衆路線必須有外部力量的促進。我們可以從兩個方面來看外部力量的促進對於堅持羣衆路線的作用。第一個方面是從黨員幹部個人看。正如我們上面提到的，每個具體的黨員幹部是否堅持羣衆路線，堅持的狀況如何，首先取決於他對羣衆路線的認識。通過羣衆路線教育和啓蒙，黨員幹部可以做到堅持羣衆路線，但是也未必人人都能做到。即使認識上去了，但是在利益面前也可能放棄羣衆路線。因爲最終決定人的認識的是現實實踐。所以，要每個黨員幹部都能堅持羣衆路線必須有外部力量制約，這種制約就是黨紀國法，單純依靠思想教育不能完全達到走羣衆路線的最終目的。第二個方面是從全黨這個整體上看。黨能否堅持走羣衆路線，除了黨要始終堅持爲人民服務的宗旨，並以此對全體黨員進行長期教育外，還必須有強大的外部力量促使黨堅持羣衆路線。在革命戰爭時期，這個外部力量就是強大的敵人的存在。國民黨反動派和日本帝國主義時刻都在圖謀消滅共產黨以及共產黨領導的革命武裝。正是這種嚴峻的局面促使中國共產黨必須走羣衆路線，否則就會滅亡。在和平年代，沒有了反動勢力的威脅，執政黨能否繼續堅持羣衆路線就是一個現實問題。在實行多黨制的國家，在野黨、反對黨的存在促使執政黨必須堅持羣衆路線，否則就會失去執政地位。我國實行中國共產黨領導下的多黨合作制，沒有在野黨和反對黨。這同樣需要外部力量的制約。這種制約並不是去搞多黨制、三權分立，而是憲法和法律的制約，以憲法和法律來保障羣衆路線的實施。
第二，社會主義市場經濟條件下，羣衆路線的貫徹需要憲法和法律保障。我們毫不懷疑中國共產黨執政爲民的宗旨，也不懷疑大多數黨員領導幹部爲人民服務的情操，但是要讓每個黨員領導幹部都做到心底無私地堅持羣衆路線確實是不可能的。在市場經濟條件下，每個人都是平等的市場主體，都有自己的具體利益。馬克思說：“人們爲之奮鬥的一切，都同他們的利益有關。”
鄧小平說：“革命精神是非常寶貴的，沒有革命精神就沒有革命行動。但是，革命是在物質利益基礎上產生的，如果只講犧牲精神，不講物質利益，那就是唯心論。”
毛澤東在馬克思思想基礎上進一步闡釋了共產黨的功利觀。他說：“世界上沒有什麼超功利主義，在階級社會裡，不是這一階級的功利主義，就是那一階級的功利主義。我們是無產階級的革命的功利主義者。我們是以佔全人口百分之九十以上的最廣大羣衆的目前利益和將來利益的統一爲出發點的，所以我們是以最廣和最遠爲目標的革命功利主義者，而不是隻看到局部和目前的狹隘的功利主義者。”
這正是共產黨人的高尚之處。但是，階級是由具體的階級成員組成的。我們可以從歷史的宏觀尺度來判斷一個階級的先進性，卻無法據此確定每一個階級成員都是高尚的，都是心底無私的。在市場經濟條件下，每個黨員幹部同其他社會成員一樣，都是一個利益主體，都有自己的具體利益，因此不同的利益主體之間必然會存在衝突，解決這些衝突的最好辦法就是法制。因此，當羣衆路線與黨員幹部個人利益發生衝突時，一方面需要黨員幹部以黨性覺悟來衡量和確定自己的行爲，另一方面更需要以法律來確保羣衆路線的實施。因此通過包括法律在內的制度約束就是貫徹羣衆路線的根本方法。通過憲法和法律來保障羣衆路線的貫徹，符合依法治國、建設社會主義法治國家的根本方略。所以習近平總書記在紀念現行憲法公佈施行30週年大會上的講話再次強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加註重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。鄧小平早就認識到了這一點
。他說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”
第三，以憲法和法律保障羣衆路線實施的同時，仍然需要思想教育和啓蒙。羣衆路線的貫徹需要憲法和法律保障，並不是說不需要對黨員領導幹部進行堅持羣衆路線的思想教育。羣衆路線的實施狀況直接取決於黨員領導幹部的認識。認識並不是自發產生的，尤其是作爲中國共產黨的優良作風的羣衆路線，不會自動成爲每個黨員領導幹部的工作作風。這是因爲，羣衆路線要求每個黨員領導幹部自覺地把羣衆利益置於自己利益前面，首先要滿足羣衆利益，然後才能滿足自己，正如范仲淹所言先天下之憂而憂，後天下之樂而樂。要每個黨員幹部都有這樣高尚的情操，的確是一件非常困難的事情。因爲在資源有限的情況下，人性中自私的一面必然要展現出來。另外中國幾千年的封建傳統文化存在許多糟粕，比如以封建小農生產爲基礎的功名利祿思想長期浸潤着人們的頭腦，統治者的特權意識滲透到了人們的每一根毛孔。黨員幹部也不可能超然於這種現實文化。所以，在這種情況下，首先要對黨員幹部進行羣衆路線的教育和啓蒙，讓廣大黨員幹部清楚中國共產黨的宗旨是爲人民服務的，不是爲黨員幹部個人謀求特權的。正是認清了這一點，中國共產黨從革命戰爭時期，特別是從延安整風以來，從未放棄對黨員幹部的羣衆路線教育，今天正在開展的羣衆路線教育也是以往羣衆路線教育的繼續，當然增加了富含時代特色的新內容。如果不承認思想路線教育的重要性，就是否定中國共產黨在黨建方面行之有效的辦法，也就是否定黨的優良作風，實質是在根本上否定人的意識的能動作用，從而違背馬克思主義哲學的基本原理。當然，這不是本文探討的重點。
二、把羣衆路線的工作作風與人民主權的憲法理念結合起來
羣衆路線的工作作風和人民主權的憲法理念擁有共同的哲學基礎，那就是馬克思主義的唯物史觀。在這個共同的哲學基礎上，羣衆路線的工作作風與人民主權的行使是相輔相成、並行不悖的，而且憲法的人民主權規定是羣衆路線的昇華。只有把羣衆路線的工作作風昇華爲憲法和法律規定，才能更好地貫徹羣衆路線。
首先，馬克思主義的唯物史觀是羣衆路線和人民主權憲法理念的共同的哲學基礎。中國共產黨黨章和我國憲法都明確規定馬克思主義是黨和國家的指導思想。唯物史觀不是純粹抽象的哲學理論，它既有抽象的一面，更有具體的一面，而且其生命力主要體現在具體的實踐中。羣衆路線的工作作風是唯物史觀在黨的建設方面的體現，人民主權的憲法規定則是唯物史觀在管理國家事務方面的體現。黨的建設的好壞與國家事務的管理狀況是息息相通的，特別是在中國共產黨作爲唯一執政黨的政治框架下，這種關係顯得尤其密切。因此羣衆路線的工作作風完全可以與人民主權的憲法理念結合起來。所以，貫徹羣衆路線與堅持人民主權的憲法規定不能截然分開。不把二者統一起來，就不是真正堅持馬克思主義的唯物史觀。
其次，堅持羣衆路線有助於憲法和法律的實施。這裡所講的堅持羣衆路線有助於憲法和法律的實施，並不僅僅是指司法機關依靠羣衆路線來實施憲法和法律，而是指把全體公民當作憲法和法律的實施主體。從狹義上講，專業的司法機關是憲法和法律的實施主體，但是從廣義上講，現代社會中的全體公民則是憲法和法律的實施主體，每個人都有遵守憲法和法律的義務。在中國特定的語境下，人民羣衆就是憲法和法律的實施主體。通過對廣大人民羣衆的廣泛動員和宣傳，通過普法活動，讓每個人都知法、守法，形成良好的法治文化，這對於建設社會主義法治國家，走依法治國的道路具有決定性的意義。
再次，堅持人民主權的憲法理念，就是貫徹羣衆路線，是對羣衆路線的昇華。黨章在總則中寫道“黨在任何時候都把羣衆利益放在第一位，同羣衆同甘共苦，保持最密切的聯繫，堅持權爲民所用、情爲民所繫、利爲民所謀，不允許任何黨員脫離羣衆，凌駕於羣衆之上。黨在自己的工作中實行羣衆路線，一切爲了羣衆，一切依靠羣衆，從羣衆中來，到羣衆中去，把黨的正確主張變爲羣衆的自覺行動。我們黨的最大政治優勢是密切聯繫羣衆，黨執政後的最大危險是脫離羣衆。”這個規定不僅要求黨要堅持羣衆路線，而且把脫離羣衆的危害也講清楚了。
但是，羣衆路線作爲黨的優良作風，如果僅僅停留在一般號召的層面，或者是僅僅寫入黨章，那顯然是不夠的。在革命戰爭時期，由於黨還沒有掌握全國政權，羣衆路線不可能寫入當時的憲法和法律，基本上停留在一般號召層面，七大以後纔開始寫入黨章。建國後黨掌握了全國政權，成爲了執政黨，面臨着管理國家的繁重任務，僅僅依靠黨章不能實現治國理政的目的，必須依靠憲法和法律。更重要的是黨章不能代替憲法和法律，二者不僅性質不同，而且不在同一個層次上。以黨代政、黨政不分的治國模式絕對不是現代國家的治理模式。當年國民黨的黨國模式就遭到了全國人民的反對，最終以失敗告終。共產黨當然
對此保持清醒的認識。
所以，在繼續堅持以黨章來規約黨員領導幹部堅持羣衆路線的同時，完全有必要把羣衆路線昇華爲治國理政的理念，將其寫入憲法和法律，以憲法和法律的方式來保證羣衆路線的實施。因爲只有把自己的政治主張轉化爲法律，黨才能更好地治國理政。建國後我國第一部憲法就明確規定了羣衆路線。五四憲法第十七條規定“一切國家機關必須依靠人民羣衆，經常保持同羣衆的密切聯繫，傾聽羣衆的意見，接受羣衆的監督。”由於文革的影響，七五憲法則取消了這一條。七八憲法第十五條規定“國家機關必須經常保持同人民羣衆的密切聯繫，依靠人民羣衆，傾聽羣衆意見，關心羣衆疾苦，精兵簡政，厲行節約，提高效能，反對官僚主義。”八二憲法第二十七條規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力爲人民服務。”除受文革影響的七五憲法外，歷次修訂的憲法都明確規定要堅持羣衆路線。特別是八二憲法明確把“國家工作人員”作爲堅持羣衆路線的主體，相對於以前只是規定“一切國家機關”要堅持羣衆路線是一個明顯的進步。因爲國家機關的運轉是由具體的工作人員實施的，離開了具體的工作人員，國家機關就無法運轉。這就把堅持羣衆路線的責任主體進一步明確化了。任何國家機關和國家工作人員，如果不堅持羣衆路線，那就是違憲。
其實，將羣衆路線直接寫入憲法，這只是羣衆路線入憲的直接表現。羣衆路線入憲的最深刻根源在於憲法規定國家的一切權力屬於人民。五四憲法第二條、七五憲法第三條、七八憲法第三條、八二憲法第二條都明確規定“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”正因爲一切權力屬於人民，所以必須堅持羣衆路線。也就是說，人民主權的現代政治理念是羣衆路線入憲的政治基礎。如果沒有人民主權的現代民主政治理念，羣衆路線就不可能入憲，即使入憲也無從實施。沒有人民主權的現代民主政治理念的支撐，所謂的羣衆路線同封建專制時代開明君主所倡導的民本思想並無本質區別。歷史也證明了封建專制下的民本思想不過是專制統治的遮羞布，其目的是爲了愚弄羣衆，確保專制統治，從來就沒有真正實施過。中國共產黨倡導的羣衆路線當然與封建專制條件下的民本思想有本質區別。只要把人民主權落到實處，就能把羣衆路線貫徹下去。
三、堅持和完善人民代表大會制度，以人大的監督權確保羣衆路線的貫徹
我國憲法雖然規定中華人民共和國的一切權力屬於人民，也把羣衆路線寫入憲法，但是僅有憲法規定還不夠，還不能保障羣衆路線的實施，因爲憲法條文的實施需要可操作性的法律。在這裡強調以法律來保障羣衆路線的實施，並不是要單獨制定一部“羣衆路線法”。根據人民主權的憲政理念，結合中國的實際，我國確立了人民代表大會這一根本政治制度，並制訂了相關的法律。也就是說，只要真正堅持和完善人民代表大會制度，就可以把人民主權落到實處，就可以貫徹羣衆路線。
通過人民代表大會職權的行使，貫徹羣衆路線。我國的人民代表大會擁有立法權（縣級以下人大除外）、人事任免權、重大事項決定權、監督權。與這四項權力相對應都有相應的法律、法規、條例。這些法律、法規、條例的實施都需要堅持羣衆路線。如果不走羣衆路線，沒有羣衆的參與，任何一項都無法真正落到實處。我們現在提出要實行科學立法、民主立法。沒有羣衆的參與只是立法部門自己閉門造車，那就不是民主立法。如果說立法需要法律專業知識，那麼決定重大事項、進行人事任免這些不需要豐富專業知識的行權活動更需要羣衆的參與。
與前幾項權力行使相比，更能直接促進羣衆路線貫徹的則是人大的監督權。在我國的國家監督體系中，人大的監督屬於國家權力機關的監督，處於核心和主導地位。正是這種核心和主導地位，決定了人大監督在貫徹羣衆路線方面具有不可替代的作用。
需要具體說明的是，總體上來說，當前監督法規定的是各級人大常委會對“一府兩院”的監督，主要是監督“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正確貫徹人大及其常委會的決議、決定，是否正確行使職權，以及監督涉及公民、法人和其他組織的權利義務、普遍適用的規範性文件是否合法。儘管這其中沒有明確涉及領導幹部是否貫徹羣衆路線問題，但是這個內容已經隱含其中了。特別是監督法所規定的詢問、質詢、撤職、罷免等針對具體領導幹部的監督辦法，完全可以對領導幹部是否堅持羣衆路線進行監督。特別是運用人大的監督權力可以監督領導幹部是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。選民可以向人大代表、人大機關反映某些領導機關和領導幹部存在的類似問題，人大常委會則可以使用監督法去監督。
當然，目前監督法在對領導幹部是否堅持羣衆路線方面，尤其是在反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風方面還沒有具體、嚴密細緻的規定，仍然有待完善。這種完善本身就是堅持和完善人民代表大會制度，發揮人民代表大會及其常委會的監督權力來促進羣衆路線落實的本質要求。
（本章完）