人大制度在西城區的實踐發展與經驗啓示
喬銀娟
1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議，標誌着我國的人民代表大會制度正式確立。西城區自1954年6月起實行人民代表大會制度，至今爲第十五屆人民代表大會。60年以來，西城區人大在區委的領導下，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”思想和科學發展觀爲指導，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，積極探索實踐，依法認真履行職權，不斷推進基層民主法制建設，做了大量卓有成效的貢獻，爲促進西城區的改革開放和經濟社會的發展做出了應有的貢獻。
一、西城區人民代表大會制度的概括和發展歷程
（一）西城區人民代表大會制度的概括
北京市西城區人民代表大會是西城區地方國家權力機關，自1981年第七屆區人民代表大會起開始設立區人大常委會作爲本級人民代表大會的常設機關，下設辦公室、代表聯絡室、研究室、財政經濟工作委員會、內務司法工作委員會、教科文衛工作委員會、城建環保工作委員會7個辦事結構。在區委的領導下，區人大和人大常委會堅持黨的領導、人民當家作主、與依法治區的有機統一，緊緊圍繞關係全局經濟社會發展穩定的重大問題和民生問題作爲工作重點，全面落實人民代表大會的各項決議，依法履行職責，充分發揮人大代表的作用，努力提高人大工作實效，在促進本區科學發展、民生改善和法治建設方面發揮重要作用。人大常委會對區人民代表大會負責並報告工作，在區人民代表大會閉會期間，依法對區人民政府、區人民法院和區人民檢察院的工作實施監督。
（二）西城區人民代表大會制度的發展歷程
從1954年-2014年60年，北京市西城區共召開了十五屆人民代表大會。根據西城區人民代表大會制度的發展過程，可以把西城區人民代表大會制度分爲三個發展階段。
1．第一階段，改革開放前，時間從1954年開始，到1980年，包括第一屆至第六屆人民代表大會。
從1954年到1958年期間，第一屆、第二屆人民代表大會分別由西單區、西四區召開，《憲法》規定，直轄市的區人大代表大會每一屆任期兩年。在1955年3月、4月召開了西單區、西四區第一屆人民代表大會第三次會議，根據《中華人民共和國地方人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的規定，選舉產生了區人民委員會組成人員和人民法院院長，自此，區各界人民代表大會完成了歷史使命，被載入史冊，區人民代表大會成爲地方國家權力機關。1958年5月，西單區、西四區合併，成立西城區，結束了兩區分別召開會議的歷史。
從1958年到1980年期間，於1958年6月、1960年12月、1963年12月先後召開了第三屆、第四屆、第五屆人民代表大會，每次會議主要審議區委工作報告，並作出相應決議，選舉區長1人、副區長多人、區人民法院院長1人，收到代表提案504件、71件和254件。
“**”的10年，人民代表大會制度遭到嚴重破壞。在1966年4月第六屆人民代表大會的普選工作完成以後，由於“**”開始，到1980年都未召開會議。期間在1967年12月，經北京市革命委員會批准，成立了西城區革命委員會，實行黨政一元化領導，這種領導體制一種延續到西城區第七屆人民代表大會召開。
2．第二階段，改革開放後，到原西城區和原宣武區合併前，時間從1981年到2010年6月，包括第七屆至第十四屆人民代表大會。
1981年1月，西城區根據第五屆全國人民代表大會第二次會議通知的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規定和北京市委、市政府的指示，召開了第七屆人民代表大會第一次會議。會議審議了革委會、區人民法院、區人民檢察院工作報告並作出相應決議，選舉產生了第七屆人民代表大會常務委員會組成人員，區人民政府領導成員，人民法院院長，區人民檢察長，區革命委員會更名爲人民政府。在這次大會上，新設立了區人民代表大會常務委員會，這標誌着西城區的政府建設重新走上了正常化、法治化的軌道。
1984年7月、1987年6月、1991年2月、1994年2月、1999年1月、2004年1月、2006年12月先後召開了第七屆、第八屆、第九屆、第十屆、第十一屆、第十二屆、第十三屆、第十四屆人民代表大會第一次會議。會議審議通過了區人大常委會和“一府兩院”工作報告並作出相應決議，審查批准了西城區當年國民經濟、社會發展計劃，審查和批准了上一年財政預算執行情況的報告和當年財政預算草案，選舉產生了各屆區人大常委會組成人員、區長、副區長、區法院院長和區檢察院檢察長。
3．第三階段，2010年以後至今，包括第十五屆人民代表大會。
根據北京市區劃合併的精神，原西城區和原宣武區合併後，形成新西城區。西城區第十五屆人民代表大會第一次會議於2011年12月召開。會議審議區人大常委會和“一府兩院”工作報告並作出相應決議，審查批准了西城區2011年國民經濟、社會發展計劃，審查和批准了2011年財政預算執行情況的報告和2012年財政預算草案，選舉產生了人大常委會組成人員、區長、副區長、區法院院長和區檢察院檢察長。
二、西城區人民代表大會制度呈現的主要特徵
60年以來，西城區人民代表大會制度在區委的領導下，經過自身探索、實踐、創新，推動了人民代表大會制度不斷髮展、和完善，呈現出獨具特色的特徵。具有以下幾點：
（一）西城區區委區政府高度重視人大工作，確保人大工作的順利開展
長期以來，西城區黨委區政府從思想上一直高度重視人大工作，從多方面支持和保障人大及其常委會依法行使職權。區委非常重視一年一度的人代會，把它作爲區內的大事來抓，會前準備充分，會中服務到位，會後督促決議的落實；區政府能認真向人大代表報告工作、自覺接受人大的監督已形成制度，高度重視人大代表提出的建議、意見，對此專門召開會議提出辦法要求，切實解決代表和羣衆反映的重點、難點問題；區法院、區檢察院專門召開座談會聽取代表的意見。區內一些重大活動都請人大主席參與，或人大代表參加，一些重要決策都能徵詢或聽取人大的意見。人事任免都須經過人大的批准。
（二）認真依法履行人大工作職責，確保西城區經濟社會的發展
1954年以來，人民代表大會制度在西城區的生動實踐，特別是改革開放的30多年以來，西城區經濟文化和社會事業得到了巨大的發展，人民羣衆實惠增多，收入不斷增加，生活條件不斷改善，西城區人大功不可沒。人大在履行職責時，一是主要通過對本行政區域內的重大事項作出決定，將全區人民的意志以區人大決定決議的形式固定下來，爲改革開放和現代化建設提供法制保障，推進本區經濟文化和社會事業發展。二是通過行使監督權，促進依
法行政和公正司法，保證本區經濟文化和社會事業發展按照法治化的軌道順利進行。依照監督法、預算法、審計法等法律法規，以計劃預算的執行、經濟社會發展的重大項目及重要投資支出爲重點開展監督。在專項工作監督方面，高度關注全區經濟發展和民生保障的重點問題，綜合運用聽取和審議工作報告、議案辦理、組織專題視察調研等方式加大監督力度。三是通過行使人事任免權，將一大批能幹事、會幹事、幹成事、肯幹事的精英人才任命到合適的崗位，對不適應工作的幹部予以撤換，爲本區發展提供人才支撐和組織保障，實現了黨管幹部原則和人大依法任命國家機關工作人員的有機統一。在2010年兩區合併後，區人民代表大會（臨時）第一次會議後，常委會迅速召開會議，決定任命常委會8個工作部門和區人民政府23個工作部門的負責人，區法院、區人民檢察院有關負責人，以及法院審判委員會委員、審判員、檢察院檢察委員會委員等584人，這爲合併後各部門工作順利的開展奠定了基礎。（《北京西城年鑑》2011年122頁）四是通過人大代表的示範帶頭作用，積極參與地方經濟社會事業建設，爲地方經濟和社會事業發展提供直接的支持。來自基層的代表現已到50%以上，他們立足本職崗位，勤奮工作，在本職崗位上發揮模範帶頭作用，既踐行了人民代表爲人民的諾言，又展示了人民代表的風采。
（三）圍繞西城區政府的重大決策和中心工作，是西城區人大工作的出發點和落腳點
人大工作只有抓住全區工作重點、代表和羣衆關注熱點，才能最廣泛地凝聚各方力量，形成合力、取得實效，成爲推進地區經濟文化和社會事業發展的重要保障。西城區人大爲了抓住全區工作重點、代表和羣衆關注熱點，建立了向代表和“一府兩院”徵集監督議題的機制。區人大常委會及各有關委員會都會通過組織委員會活動、走訪、調研、座談等形式，系統徵求區人大代表及“一府兩院”有關部門的意見，把全區工作重點、代表和羣衆關注熱點作爲第二年人大工作的重點。多年來，區人大及人大常委會以經濟發展、環境問題、道路建設、歷史文化名城保護工作報告、棚戶區改造、拆除違法建設、養老、教育、醫療服務方面、食品安全生產問題、財政預算問題等廣大羣衆關心的熱點問題作爲人大工作的重點研究問題，並加大對它們的監督和執法檢查力度。在2012年，結合西城區“十二五”規劃確定的“服務立區、金融強區、文化興區”戰略，着力推進金融強區戰略的實施，人大開展了關於實施金融強區戰略的專題調研，經過聽取彙報，深入調查研究，最終從九個方面提出了41條建議，爲區政府研究制定相關政策、措施，加快實施金融強區戰略，在更高起點上推進金融街建設和金融業發展奠定了基礎。
（四）積極發揮代表作用，支持、規範和保證代表依法履職
人民代表是國家權力機關的組成人員，是人大工作的主體。爲進一步發揮代表作用，常委會從多方面加強代表工作，支持、規範和保證代表依法履職。一是形成了區、街聯動代表的工作格局。爲了加強代表履職，形成了由常委會統一負責、代表聯絡部門綜合協調、各工作委員會充分發揮作用、各街道人大代表工委密切配合的代表工作格局，爲代表履職服務提供了組織保障。二是注重爲代表知情知政、履行服務提供服務保障。通過組織召開全區經濟社會發展情況通報會，幫助代表瞭解掌握區情、區域形勢和發展重要工作的進展情況；通過邀請代表列席常委會會議，向代表徵集監督議題建議，擴大了代表對常委會的參與，進一步激發代表關注和了解常委會及人大工作的情況；通過組織代表學習培訓，訂閱和編髮《北京西城報》、《西城人大》、《西城人大信息》等刊物，及時傳遞區情、政情信息，反映代表意見建議、研究探索人大理論與實踐問題等，拓寬代表視野，爲代表提高依法履職能力創造了良好的服務和條件。三是創新工作模式，保障代表建議、批評和意見的落實。爲保證代表建議的落實和加大人大工作力度，形成了以常委會主任和副主任牽頭督辦、各工作委員會分類督辦、代表工作機構整體督辦的工作模式，加強對代表建議的梳理。成立了由15名代表組成的落實代表建議監督工作組，通過代表專題視察、建議辦理監督員全程跟蹤，監督檢查代表建議落實情況。如十五屆人大一次會議期間，共受理185件代表建議，除5件轉市有關部門以外，其餘建議已辦結並答覆代表。（北京西城年鑑2013年92頁）四是加強代表與選民和選民單位之間的聯繫，爲保障代表履行好代表義務提供條件。加強對各街道人大工作機制的指導，組織開展工作交流。各街道工作機構結合本地區實際，推進代表接待日、代表聯繫選民等工作、組織代表參與地區性、羣衆性、公益性活動，保持同人民羣衆的密切聯繫，暢通代表瞭解民意，反映民聲的渠道。在107個社區建立代表聯絡制度，通過街道人大工作機構聘請代表擔任社區議事會成員、組織代表向選民述職等活動，增強代表履職的自覺性和主動性。
（五）人大代表結構進一步優化，代表的能力和素質不斷提高
60年來，特別是改革開放以來，我國的社會主義法律體系正在逐步形成，一些體制機制也在不斷地完善和健全，人大代表制度也在實踐中不斷充實、完善和創新，區人大代表結構進一步優化，代表的先進性、廣泛性進一步體現，人大中的基層代表比例增加。一是從知識結構上看，代表的文化素質不斷提高，在十五屆人大代表中，大專以上學歷的440人，佔98.8%，人大代表的知識結構的改善，使他們的參政、議政能力不斷增強。二是在政黨結構方面，在人大代表大會中，中國共產黨黨員所佔的比例近幾屆是逐年增加，現已達到70%以上，這有利於貫徹黨的路線方針政策。三是在界別結構方面，人大代表中包括了各方面的代表人物，有工人、知識分子、少數民族、軍人、民主黨派、無黨派人士、非公有制經濟組織法人及羣衆等代表，這種結構有利於增強代表的廣泛性，大會的決策更符合民意的需要。四是在單位結構上，有來中央市屬單位，區屬單位、街道，所佔比重分別爲34.2%、24.4%、27.5%。五是在年齡結構上，人大代表形成了老、中、青相結合的格局，但以35歲到56歲居多，佔80%以上，這能夠發揮各自的優勢，有精力、有能力發揮代表的作用。六是在性別結構上，女代表的數量近些年來不斷增多，在十五屆人大代表中，女代表135人，佔32.3%，這有利於反映廣大婦女的建議和意見，更好地保護婦女的權益。
三、西城區人民代表大會制度的經驗啓示
60年來，伴隨着我國經濟社會的發展，西城區人大認真把握時代要求，積極探索研究人大工作的規律性，認真行使法律賦予的各項權力，積極推進社會主義民主法治建設，在西城區經濟社會發展中發揮了重要作用。總體來說，西城區人大發揮職能作用有以下幾方面經驗啓示。
（一）堅持和完善黨對人大的領導是做好人民代表大會工作的根本保證
歷史證明，不堅持黨的領導就不可能堅持人民代表大會制度；不改善黨的領導就難以完善人民代表大會制度。堅持黨的領導，既是堅
持人大正確政治方向的核心，也是做好人大工作的根本保證。因此，60年來，西城區人大及其常委會都自覺接受黨的領導，把黨的領導貫穿於人大依法履職的整個過程，始終保證黨的核心領導和協調各方面的作用。在人大工作中的指導思想、工作思路、工作安排都體現了黨的意圖、黨的主張，落實到人大工作各個方面。一是西城人大圍繞黨的中心工作來確定人大工作的重點，認真領會和貫徹黨委的重點決策和意圖，並通過法定程序，經過區人大及其常委會作出相應決議、決定等方式，使之轉化爲人民的行爲準則。二是西城人大及其常委會堅持重大事項請示報告制度，即人大及其常委會的重大事項、重點工程、重要問題，及時向區黨委報告，聽取意見，同意後再開展。在幹部任免上，堅持黨管幹部的和人大依法行使人事任免權相統一的原則，執政黨管幹部，但對於需要通過法律手續選舉、任命的幹部，必須充分尊重人大和人大常委會依法民主選舉、決定，黨委不得否定或改變選舉結果。實踐證明只有在黨的領導下，人民代表大會制度才能不斷髮展完善，從而更好地實現人民的權力，增進人民的利益；纔能有利於貫徹落實黨的意圖，保證黨的路線方針、提出的立法建議和推薦的重要幹部等黨的主張及時有效地通過法定程序變成國家意志，才能切實把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一，實現黨對國家、社會的領導，不斷髮揮社會主義民主的優越性。
（二）強化對人大制度和人大工作的認識，是做好人大工作的根本基礎
人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是我國人民民主專政的政權組織形式，是我國人民民主的制度化和法律化。人民代表大會是國家的權力機關，其他國家機關都由其產生，對其負責受其監督。這是對人大制度和人大工作的地位、作用的認識，這是堅持和完善人大制度、推進民主法制建設的核心問題，也是全局性、歷史性、關鍵性的大問題。因此，西城人大不斷強化人民代表大會制度意識，充分認識人民代表大會制度的優越性。一是必須營造良好的外部環境，提高廣大人民羣衆特別是黨政領導幹部對人大制度和人大工作的認識。充分利用各種媒體、培訓手段對人大的性質和地位和國家的一切權力屬於人民，人民是國家、社會的主人等重點內容宣傳教育，使人民意識到自己是國家的主人，參與人大的選舉、監督是對自身利益的維護，是人民當家作主的表現。通過宣傳，增強廣大人民對人大制度和人大工作的瞭解和認知，爲做好人大工作營造良好社會氛圍。二要強化人大代表的人民代表意識。由於人大代表是由人民選舉的，是人民權力的受託者，所以，人大自身必須樹立人大的公開、透明的意識，積極面向社會、面向人民羣衆，加強公衆對人大的瞭解，以便更好地支持人大工作。同時人大代表必須廣泛的接觸選民，瞭解人民羣衆的呼聲及關心的問題，也向選民宣傳最新政策及實施情況，以便維護選民的利益。實踐證明，只有廣大人民羣衆特別是黨政領導幹部充分認識和了解人民代表大會制度的優越性，人大工作才能順利開展，人大工作才能做好。
（三）堅持以經濟建設爲中心，是做好人大工作的根本任務
人大工作作爲黨和國家工作的一部分，必須認真堅持貫徹以經濟建設爲中心的黨的基本路線，保證和促進經濟工作和各項事業的進行。根據職責分工，人大工作體現以經濟建設爲中心，主要通過認真行使憲法和法律賦予的職權，積極推進社會主義民主建設來實現。一是通過行使重大事項的決定權，審查、批准國民經濟、社會發展計劃和財政決算，積極決定工作中的重大問題，推動經濟建設順利進行。二是通過行使監督權，保證法律特別是經濟方面法律、法規的實施，規範經濟行爲，爲經濟社會建設創造良好的法制環境。三是通過行使人事任免權和對任命人員的監督，努力提高幹部隊伍的素質，爲經濟社會建設提供人才保障。四是通過組織開展代表活動，調動代表爲本區經濟社會發展獻計獻策的積極性、主動性和自覺性，動員全體代表和全區人民，同心同德，齊心同力，推動西城區經濟工作和各項事業的繁榮和發展。實踐證明，人大工作只有圍繞中心工作、服務大局開展，才能真正把工作落到實處，取得實效。
（四）與時俱進，不斷探索創新，是做好人大工作的活力源泉
歷史的經驗告訴我們，一個好制度也不可能盡善盡美，它需要在實踐中不斷完善，在完善中發展，在發展中提高，與時俱進就是堅持、完善和提高的發展過程。60年以來，西城區人大堅持解放思想，敢於實踐，在汲取歷屆人大成功的經驗基礎上，適應全區經濟社會發展的需要、適應我國基層民主建設的需要，本着依法辦事、求真務實的精神，積極研究人大工作的特點和規律，不斷創新工作方法，使每一項工作都體現了創新精神，凝聚了創新理念。一是必須不斷探索重大事項決定權的範圍、內容和程序，做到該做事必須做好，不能失職、缺位，以體現人民當家作主，進一步促進黨與人大的關係。二是必須不斷加大監督工作的力度，監督重大事項的落實、重大工程與民衆關注的問題，加強代表評議和監督幹部工作，提高選擇好監督內容、方式和人才，實現工作監督、法律監督與人事監督的有機結合，增強評議監督的針對性和實效性。三是必須進一步完善工作方式，要注重調研，將羣衆的意願反映到黨和政府的決策中，進一步健全完善會議機制，提高代表審議政府工作報告的質量，增強所作決議、決定的針對性和實效性。四是必須不斷完善代表活動機制，通過組織保障、提供服務和條件，組織開展內容豐富多彩的代表活動，切實發揮好代表作用。實踐證明，在堅持憲法和法律精神的前提下，只有以改革創新的精神不斷探索人大行使職權的有效途徑和方法，人大工作才能緊跟時代步伐，不斷邁上新臺階，人民代表大會制度才能不斷完善和發展。
（五）加強人大自身的建設是做好人大工作的前提
充分發揮人大代表的作用，必須加強人大自身的建設。一是必須堅持以馬克思主義理論和中國特色社會主義理論爲指導，以服務黨和區政府工作、人民羣衆訴求爲根本要求，始終保持理論上的清醒、政治上的堅定、行動上的自覺，堅決同黨中央保持一致，確保人大自身建設的正確方向。二是必須注重加強對代表理論的學習，法律法規和業務知識的培訓，努力提高代表的素質能力，增強做好人大工作的責任意識和擔當意識，提高做好人大工作的主動性和積極性，把精力用在做好人大工作上。三是必須重視工作作風建設，深入開展調查研究。在人大工作中，緊緊圍繞審議議題和全區工作重點，開展有組織地深入實際，開展調查研究，召開調查座談會，掌握實情。四是加強制度建設，按照規範、合法、實效的原則，建立健全人大討論決定重大事項的規定、議事規則，本級人民代表大會和人大主席團的各項會議、視察、調查和執法檢查等工作、崗位職責、學習培訓、自身建設方面的制度；聯繫代表、辦理代表建議、代表述職等考覈制度；以及其他日常工作制度，並切實抓好各項制度的落實，使人大工作有章可循，運作規範有序。實踐證明，加強人大自身建設，是做好人大工作，更好發揮地方國家權力機關作用的重要前提。
（本章完）