專題三
人大監督的理論與實踐
人大監督與時俱進的正向選擇
侯少文
今年9月，是中國人大制度成立60週年，這是我國社會主義民主政治發展史上的一件大事、喜事，非常值得慶賀。在這個時節，籌謀和落實十八屆三中全會《決定》提出的推動人大制度與時俱進的任務，應該是對這一重大事件最好的慶祝。60週年是新的起點，開啓了與時俱進的機遇期。本文側重於監督的視角，對中國人大制度的特色及其未來發展的趨勢抒發一點淺見，以期引起相關方面和所有關心我國人大制度建設的人們的些許思考。
一、不同於權力制衡的人大監督制度
衆所周知，加強權力控制，防止權力濫用、權力腐敗，是當代政治文明建設的必修課。政治文明是政治發展和進步的成果，是對政治規律及特點的科學把握。政治資源的配置、運作、控制機制本身沒有姓社姓資之分，就如同經濟資源的配置機制一樣。人類發展史表明，無論是經濟資源的配置機制還是政治資源的配置機制，都沒有完美無缺的。一般而言，合乎本國國情、能夠促進本國經濟社會發展的經濟資源、政治資源的配置機制就是比較好的制度安排。就政治資源的控制而言，大致是兩種模式，一種是制約機制也叫制衡機制，民主法治的先行國家基本都採用了這種模式。一種是監督機制，從巴黎公社到前蘇聯的蘇維埃以及後來的一些社會主義國家，無例外地實行了這種模式。我國的監督模式尚在完善之中，兩種模式追求的控權目的是一致的，但機理卻是不同的。
先看權力制衡機制。2002年6月，筆者在與美國耶魯大學法學院教授、中國法律研究中心主任保羅·傑沃茲一行的會談中頗有領教。當筆者向美國學者討教：你們美國人自己是怎樣看待美國“三權分立”的體制時，客人們連聲擺手說“no, no, no”，接着反覆說明他們不是“三權分立”，而是權力制衡，又對權力制衡作了解釋。事後考慮，權力制衡確實比“三權分立”更準確地表述了美國政治體制的實質與特徵。因爲，“三權分立”容易造成誤解，以爲人家的三權是彼此分離和孤立的，果真如此，那就沒有權力的制約和制衡可言了。
權力制約或者制衡，是說任何一個權力在沒有得到其他權力支持的情況下，其單獨的行使都難以實現權力目的，同時任何一個權力的存在和行使又都會對其他的權力構成牽制。因此權力制約是以分權爲前提的，權力經過分解後由不同的主體來行使，彼此形成一種制掣、均衡的關係，權力集於一體是不可能形成對權力制約的。分權很有講究，不是“切豆腐”，而是有粘連，適度重疊。並要考慮公正與效率的平衡。而且權力制約不是單向的，而是雙向的、多向的。在權力制衡的規則下，不僅總統制是如此，議會內閣制也是如此，只不過形式有所不同而已。
民主法治先行的西方國家爲什麼無例外地選擇了權力制衡這種控權機制呢？這與對人民主權學說的理解有密切關係。在他們看來，人民主權即主權在民，國家的最高權力、一切權力屬於人民。法國大革命的思想先驅盧梭認爲，立法權是國家權力的核心，人民主權不可轉讓，人民主權不可分割。同樣具有相當影響力的思想家洛克和孟德斯鳩雖然也認同主權在民的理念，但更爲冷靜地認爲，人民不可能都來直接行使國家權力，只能推選出自己的代表來行使國家權力，所以必須實行代議制。還進一步認爲，國家權力來自人民的授予，人民授予的權力也要受到人民的嚴格限制和監督。孟德斯鳩把國家權力劃分爲立法權、行政權、司法權，堅決反對把三種權力掌握在同一機構，主張以權力制約權力。這就是權力制衡的理論，由此而奠定美國和其他西方國家憲法的基礎。
與權力制衡不同的控權機制是權力監督。什麼是監督？有人說，監督就是監察與督促。這是字面的解釋，並未道出監督的實質所在。實際上，監督是一種政治機制，政治權力的運作機制，準確地說是一種政治權力運行的控制機制。試從政治學的意義上作解釋：監督，就是當權力的擁有者不便或者不能直接行使權力，而把權力委託給他人行使以後，控制後者按照自己的意志和利益行使權力的制度安排和行爲過程。
監督孕育於權力的委託與受託的過程之中，是權力的擁有者、委託者與權力的受託者、行使者之間的權利義務關係。委託授權並不改變到底誰是權力的所有者，授權者始終是權力的擁有者。簡單地說，監督就是權力的委託人對權力的受託人的控制行爲。所以，權力監督是單向的，是權力的所有者、委託者對權力的受託者、行使者的一種控制，後者對前者沒有反向的牽制權、控制權，只能說“yes”，不能說“no”。
有必要強調，民主監督與專制監督不能混爲一談。至少有這些不同：一是，主體不同。民主監督的主體是人民，國家的一切權力屬於人民，國家的監督權同樣也屬於人民。而專制監督的主體就是君主，國家的權力包括監督權都爲君主所獨享。二是，路徑不同。在民主制下，監督與選舉是同向的，基本路徑是自下而上，自上而下的監督也是以自下而上的授權與監督爲前提的。而專制的監督則就唯有自上而下的管道。三是，範圍不同。民主政治要求，上至最高領導人，下到最小的“芝麻官”，都無例外地要接受監督。專制監督則不然，君主可以監督任何“命官”，而他本人則不受任何監督。四是，保障不同。民主監督靠法治，依據國家的法律和制度實施監督，所以具有公正性和穩定性。專制的監督是人治，監督的辦法和結果以最高統治者的改變而改變，以最高統治者看法和注意力的改變而改變。
以上我們比較嚴格地區分了兩種控權機制，是爲了避免在制度設計上進入誤區，與人們常說的“制約”和“監督”幾乎等同連用是有所不同的。“制約”和“監督”等同連用，是廣義而言的，是出自於控權的共同性。
在如何控權的問題上我們選擇了監督機制，從理論上說，是秉承了馬克思的監督理論。毛澤東堅持把馬克思主義與中國具體實際相結合的成果之一，就是創建了中國人大制度，而這個制度的控權機制就是權力監督而不是權力制衡。說加強權力的制約，從整體上是不可行的，權力監督是憲法設定的控權機制。鄧小平強調，中國的政治體制改革必須堅持全國人民代表大會制度。我們不能改弦易轍、另起爐竈。我們必須堅持人大制度，在推進人大制度與時俱進中加強和完善監督制度。
二、我國人大監督制度的理論淵源及中國化
取得政治統治的無產階級究竟應該怎樣來組織自己的政權形式？在巴黎公社以前，馬克思、恩格斯沒有作過具體的設計。巴黎公社爲他們構劃無產階級專政的政權形式，提供了現實的經驗。在《法蘭西內戰》中，馬克思精闢地指出：“公社必須由全民投票選出的城市代表組成，這些城市代表必須對選民負責，隨時可以撤換。其中大多數自然會是工人，或者公認的工人階級的代表。它不應當是議會式的，而應當同時是兼管行政權和立法的工作機關。警察不再是中央政府的工具，而應當成爲公社的勤務員，象所有其他行政部門的公職人員一樣由公社任命，而且隨時可以撤換；一切公職人員象公社委員一樣，都應當只領取相當於工人工資的薪金。法官也應當由選舉產生，隨時可以撤換，並且對選民負責。一切有關社會生活事務的創議權都留歸公社。總之，一切社會公職，甚至原應屬於中央政府的爲數不多的幾項職能，都要由公社的官吏執行，從而也處在公社的監督之下。”
二十年餘後，恩格斯重申巴黎公社的原則時，着重強調了如何防止新型國家蛻變的問題，他在《〈法蘭西內戰〉一書導言》中提出：“爲了防止國家和國家機關由社會公僕變爲社會主宰——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社採取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只會給跟其他工人同樣的工資……這樣，即使公社沒有另外給各代議機構的代表規定權限委託書，也能可靠地防止他們去追求升官發財了。”
這些論述，創立了馬克思主義人民政權的理論，併爲這一理論日後的發展奠定了基礎。其基本點是：第一，工人階級的政權形式應該是由人民代表組成的政權，實行人民的代議民主制，這些代表由人民選出，向人民負責，接受人民的監督，人民還可以隨時撤換他們；第二，這些代表組成的公社所任命的所有的公職人員，同樣是人民的勤務員，爲人民服務，領取與普通工人相同的薪金而不能謀取私利，同樣可以隨時被撤換；第三，這種新的代表機構，不應該僅僅是議會式的，而應當同時兼有行政和立法兩種職能，即通常人們說的“議行合一”。
列寧在領導蘇維埃政權建設的過程中，堅持和發展了馬恩的人民政權理論。與馬恩一樣，列寧也堅決反對工人階級仿效資產階級的清談館式的議會，而要把工人階級的政權建設成掌握實際權力的真正的工作機關。他提出：“爲了建立共和制，就絕對要有人民代表的會議，
並且一定要有全民的（按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的和立憲的會議……爲了建立‘真正代表民意’的新制度，單是把代表會議叫做立憲會議是不夠的，必須使這個會議擁有‘立’出東西來的權力和力量。”
列寧強調：第一，從人民專制論的觀點看，首先必須切實保障充分的選舉自由，使人民代表會議建立在普遍的、平等的、直接的、無記名投票選舉的基礎上，使人民代表會議真正能代表民意。第二，代表機關要“確實有權力和力量”，它“應當掌握全部的權力”，即“完整的、統一的和不可分割的權力”，這也就發揮了馬克思提出的“把一切有關社會事務的創議權歸公社”的論點，也發展了後來恩格斯所說的“把一切政治權力集中於人民代議機關之手”的觀點，十月革命期間流行的“一切權力歸蘇維埃”的口號，可以看作是列寧這一思想的外化。第三，列寧還特別強調了要實現人民的監督權和罷免權，即“任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行由選舉人對代表的罷免權，才能被認爲是真正民主的和確實代表人民意志的機關。這是真正民主制的基本原則。”
同時還說，“正是蘇維埃與勞動‘人民’接近，才創造出一種特別形式的罷免制和另一種自下而上的監督制，現在應該極力發展這些形式”。
毛澤東把馬恩總結的巴黎公社的原則、列寧建設蘇維埃政權的思想，與中國革命的實踐相結合，與人民政權建設的實踐相結合，明確地提出了人民代表大會制度的理論。毛澤東明確提出人民代表大會制度這一嶄新概念，是在1940年《新民主主義論》之中，他說：“中國現在可以採取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，並由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合於各革命階級在國家中的地位，適合於表現民意和指揮革命鬥爭，適合於新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。”
這一論點的提出，可以視爲馬克思主義人民政權理論中國化的一個重要標誌。1945年，毛澤東在《論聯合政府》中再一次提出，要建立採取民主集中制的人民代表大會制度，只有這樣的制度，才能既表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力，各級政府充分反映民意；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理受各級人民代表大會委託的一切事務，並保障人民的一切必要的民主活動。正是根據毛澤東的這些設想，建國前夕經中共同各民主黨派、無黨派人士以及海外華僑代表與各民族代表進行協商，人民代表大會制度得到了普遍的贊同。毛澤東對人民政權理論的發展，主要是兩點：一是明確地而且是系統地提出了人民代表大會制度。這一制度，比起“公社”、“蘇維埃”更加符合中國的國情，更能反映出人民民主專政的國家的本質，也更易於團結一切可以團結的人共同建設新中國，直到“文革”中毛澤東也不同意使用公社的稱號，如所謂的上海市人民公社，認爲那會引起整個國家體制的改變；二是第一次明確提出了人民代表大會的組織原則和決策原則，是民主集中制，把黨的根本制度推廣到國家的政治生活中來了。
在改革開放的新形勢下，鄧小平堅持和發展了人民代表大會制度的理論。1986年12月，他在同中央幾位負責同志談學生鬧事問題時，指出：“我們講民主，不能搬資產階級民主，不能搞三權鼎立那一套。我經常批評美國當權者，說他們實際上有三個政府。當然，美國資產階級對外用這一手來對付其他國家，但對內自己也打架，造成了麻煩。這種辦法我們不能採用。”
1987年4月，他會見香港特別行政區基本法起草委員會委員，在說到香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方那一套時，指出：“關於民主，我們大陸講社會主義民主，和資產階級的民主概念不同。西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。”
同年6月，他在會見外賓時，又一次指出：“資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”“我們必須進行政治體制改革，而這種改革又不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權鼎立，不能搬用他們的資本主義制度，而要搞社會主義民主。”
同月29日，在會見美國前總統卡特時，說得比較客氣但同樣很明確：“人們往往把民主同美國聯繫起來，認爲美國的制度是最理想的民主制度。我們不能搬你們的。”
1989年6月，在接見首都戒嚴部隊軍以上幹部時的講話中，再一次提出：“在政治體制改革方面有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會的制度，而不是美國式的三權鼎立制度。”
1990年7月，他在會見加拿大前總理特魯多時，再次強調：“要求全世界所有國家都照搬美、英、法的模式是辦不到的。”那麼多伊斯蘭國家根本不可能實行美國的所謂民主制度，中國也不會學習美國的資本主義制度。
由上可見，鄧小平認爲，中國必須堅持人民代表大會的政治制度，不能搞西方式的三權分立的態度是始終一貫的、堅定不移的。在他這方面的論述中，我們不難領悟到這樣兩點：一點是，一個國家實行什麼樣的政治體制要從本國的實際出發，由本國的人民作出決定。別人無權干預，自己也不能去照抄照搬別人的模式。他多次講，我們並不反對西方國家採用他們的體制，美國的制度究竟好不好，美國人自己說，我們不干預。我們的人民代表大會制度，人民擁護，就要堅持。另一點是，我國政治體制的一個比較優勢，是決策、辦事的總效率優於西方國家。他認爲，西方的政治體制由於過多地強調分權制衡，加上內部的相互傾軋，損失了很大的效率。我們的體制決定問題快，益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯，最大的優越性就是幹一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯，比西方的民主好得多。
鄧小平對馬克思主義人民政權理論的堅持和發展，除了表現在要始終堅持人民代表大會制度這個方面，還表現在要完善人民代表大會制度的方面。由於各種原因，特別是黨和國家領導制度上存在的弊端，使得人民代表大會制度的優越性，在三中全會前的很長一個時期內沒有得到充分的發揮，它的權威性沒有得到應有的足夠的重視。要真正堅持這一制度，就必須完善這一制度。鄧小平注意到了這個問題，提出了一些好的思想和建議，此處不一一列舉。
三、實行有效監督的必需條件
理想的監督，應該是既能防止權力被濫用，又能保證權力有效行使的監督。切實有效的監督，應該滿足這樣一些條件：
一是，監督權與選舉權息息相關、命運與共。監督權源自選舉權。委託授權在先，監督權力在後。沒有真正意義的選舉，就不會有真正意義的監督。選舉是上游，監督是下游。上游不放水，下游自然乾涸。目前，我們政治生活中監督薄弱的病根是在選舉的領域裡。不把選舉這個上篇的文章做好，怎麼可能出現精彩的下篇？當然，監督之於選舉的作用同樣不能忽視。因爲，不僅選舉可能發生“走眼”的情況，而且當時選的還算準，但後來人變了，所以在這種情形下，要保證所授出的權力不被侵染，那就必須啓動監督權。
二是，以權制權，即用權力監督權力。對權力的監督當然有多種手段，但最重要的是以權制權。被監督對象的性質決定了監督手段的性質。這大概也可以叫做批判的武器不能代替武器的批判。監督權大致又可以分解爲知情權、審議權、問責權（質詢權）、彈劾權和罷免權。這些權力都是構成監督權所不可或缺的基本要素。離開了這些具體的相互關聯的權力設置，監督權就會因其空洞而蒼白無力。
三是，監督權與被監督權適當分離。如果監督權和被監督權由同一機構或者同一個人掌控，再如果監督權與被監督權形式上是分設的但事實上兩者之間卻有緊密的利益關係或者前者隸屬於後者，監督權就必然會軟化、虛化，不可能對被監督權實施嚴格的監督。歷史的經驗可以借鑑，我國古代的監察系統原先就是與行政系統同一設置的，地方的監察官員與行政官員難免有糾纏不清的利益關係，漢武帝時打破了地方監察與行政一一對應設置的體制，把全國劃分爲若干個監察區，分別監察若干郡縣，設地方監察官刺史一名，並制定了《刺史六條》的監察法規。世界上有些國家司法區的設置，蘊含的也是這種權力分離的機制，不過是司法權與行政權的分離而已。現在央行和國土部門下設機構的設置也是循此道理。紀檢派出機構的負責人可以參加駐在部門的黨組（黨委）會但不宜直接參與分管所在部門的業務，完全置身部門副職之列。
四是，監督權與被監督權效力相當。權力有大小強弱之分。假如我們要實現以權制權，即
用權力監督權力的目的的話，那麼我們所設置的監督權的大小強弱即它的“權力量”，應當與被監督權大致相當。就是說，監督權所佔有和能夠使用的各種政治資源、強制性影響力之充分，足以阻止和糾劾被監督權發生違規行爲。一個弱小的權力是難以抗禦比之強大的權力的濫用的。當然，監督權的“權力量”過大亦非理想的設計。因爲，監督的目的是管好被監督權，而不是管死被監督權。當下監督權設置中的常見問題，並不是監督權設計的過分強大而是比較弱小，以至於形不成真正的監督機制。十八屆三中全會在健全黨內權力監督問題上，強化監督權的意向就非常強烈。當前也有這種需要。
五是，監督權不替代被監督權。政治權力有所分工、各司其職，是現代國家權力配置的一般趨勢。監督權是控制權力的權力，而不是代替權力的權力。如果監督權越俎代庖，包攬被監督權的職能，那麼監督權本身也就失去了存在的意義。監督權的泛用、誤用和濫用問題，儘管在我們今天的政治生活中還不突出，還未形成一種普遍性的傾向，但同樣是我們在健全監督機制的過程中需要注意加以警惕和避免的。
六是，監督權本身必須受到監督。監督權既然是權力，那麼權力的強制性、膨脹性、獨佔性、腐蝕性的屬性它也會樣樣具有，所以監督權本身必須受到監督。監督權不能弱於被監督權，不能遏制不住權力濫用，但也不能凌駕於其他權力之上，成爲權上之權。包括監督權在內的任何權力都應該被置於監督之下，無有例外。這個問題應該引起我們的警惕。
共性存在於個性之中。從法理上說，在我國整個監督體系之中，人大的監督應該是最重要的監督，一個顯著特點，是特別需要得到憲法法律的確認和保證。但是，監督的一般原理也同樣適用於人大的監督，不過具體的表現形式會有所不同。其實，其他的各種監督也是如此。
四、推動人大監督制度與時俱進
首先，是要疏通和拓展人民羣衆對人大和代表進行監督的渠道。中華人民共和國的一切權力屬於人民，人民是國家的主人。我國憲法昭明：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”各級人大如何做到對人民負責，受人民監督？如何密切同人民的聯繫？最有效的，是完善民主選舉制度。民主選舉是人民監督各級人大及其代表的主渠道，是在人民與代表之間構成權利義務關係的橋樑。人大代表聯繫羣衆的渠道還會有很多，但是最重要的是民主選舉，民主選舉的作用是其他任何別的聯繫羣衆的方法所不能替代的。一是，加快擴大直選範圍的步伐，在較短時期內擴大到地級市，進而擴大到省，到建國一百週年時爭取實現全國範圍內的直選，爲“中國夢”增添光彩。二是，擴大選舉的差額比例，至少普遍擴大到一至二倍。三是，改進候選人提名辦法，增加普通選民和代表的提名權。四是，按照村委會選舉的投票辦法，設置秘密劃票間，未經此劃票間的選票無法定效力。
第二，加強各級人大對“一府兩院”的監督工作。憲法規定“：國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”十八屆三中全會《決定》要求：“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能、落實稅收法定原則。”這一段話的主旨是強化人大對“一府兩院”的監督。第一句重申了現行憲法關於人大與“一府兩院”的關係。第二句強調了在人大對政府的監督方面，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這一要求切中了人大工作中的一個薄弱環節，即在重大決策的問題上人大對政府監督不力，形同虛設甚至被邊緣化、被置於決策圈外，所以纔有“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的規定。但什麼是“重大決策”？在現行的組織法中，對各級人大及其常委會的重大事項決定權的規定就比較原則，不宜遵循。比如規定地方人大及其常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政、民族工作的重大事項”。然而具體在一個省、市、縣，什麼纔算是“重大事項”，組織法沒有列舉，其他的法律性規定也沒有作補充說明。這就給重大事項決策主體不明、範圍不明的問題留下了法律缺口。看看，一些地方華而不實、勞民傷財的作秀工程，有幾個是經過人大法定程序民主科學地作出的決定？近幾年有些地方人大制定了討論決定重大事項的規範。這些地方人大用立法權保障和規範重大事項決定權，既有利於堅持和改善黨的領導，又能體現人民當家作主，而且還做到了依法決策。這種做法值得肯定，並需要進一步規範並嚴格執行。上述引自《決定》的這段話的最後兩句突出強調了人大加強政府監督的三個重要方面，即加強預算決算審查監督、國有資產監督職能，落實稅收法定原則。這三個方面的監督確實更具有關鍵性，也是社會各界越來越強烈關注的。其核心是保護、發展和用好人民的財富。這三個方面得到顯著加強，一定會給強化人大的監督職能起到提綱挈領、綱舉目張的作用。
加強人大的監督是民主法制建設的新課題。彭真在擔任全國人大常委會委員長期間，曾經提出過人大的監督有廣義和狹義之分，狹義的監督主要是法律實施的監督，人大必須把這一部分監督抓好，並且提出人大行使監督，不要把應由國務院、法院、檢察院管的事也拿過來，管不了，也管不好，不要越俎代庖。
萬里任委員長時也發表過一些重要的看法。他指出：“人大開展監督工作需要掌握以下幾點：第一，要明確人大及其常委會與其他國家機關的根本目標是一致的，人大常委會依法進行監督，目的是爲了保證政府、法院、檢察院有效地執行法律，是對這些機關工作的支持和促進。第二，人大常委會行使監督權，必須依照憲法和法律辦事，必須避免干預或代替政府、法院、檢察院職權範圍內的工作，以保證政府統一高效運轉，保證法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權。第三，要研究和制定進行監督的具體辦法和程序，明確監督的內容和方式，使監督工作逐步走向制度化、法律化。”
他還特別強調：“人代會必須造成一個民主求實的氣氛。沒有這種氣氛，大家不能如實反映情況，暢所欲言，怎麼能搞好監督！”“人大代表要提高素質，要代表人民的利益，能替人民仗義執言。”
他還就人大如何行使人事任免權的問題談了看法。這些意見都是富有建設性的，在我們今天強調加強人大監督時應予注意和把握的。
第三，探索建立適合國情的憲法監督制度。民主政治是憲法保障和規範的民主，法治是憲治。沒有健全有力的憲法保障機制，再好的憲法也只是一紙空文。習近平總書記強調，憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。三中全會《決定》明確提出“建立健全全社會忠於、遵守、維護、運用憲法法律的制度”。各國通行的做法是建立違憲審查制度也叫司法審查制度，即由司法機關審查立法機關、行政機關的規範性文件以及其組成人員的職務行爲是否違憲的制度。違憲的法律不是法律。違憲審查的職權基本上被賦予司法機關，普通法院或者憲法法院。在我國，憲法規定全國人大監督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，監督憲法的實施。從實際運作看，全國人大常委會已經對備案的地方性法規進行了審查工作。但是由於沒有建立專司憲法監督的機構，憲法監督實際上沒有很好地開展起來。建立專門的憲法監督機構正在逐步成爲共識。比較務實可行的做法還是在全國人大設立憲法監督委員會，專司憲法監督職能，受全國人大領導但不受全國人大常委會領導，這樣至少可以把全國人大常委會納入憲法監督的範圍，而比起全國人大來，人大常委會的立法活動是大量的。我們應該有解決這個問題的緊迫感，也具有解決這個問題的智慧。
最後，是切實加強人大代表隊伍的建設。“打鐵還要自身硬”，目前人大的隊伍狀況需要切實加以改善。試可逐步實行以下措施：一是，全國人大代表逐步實行專職化，全國人民代表大會由“常任制”走向“常會制”。全國的人大代表是實實在在的工作職務，而且是在任期間唯一的工作職務，領取這一職務的薪酬，不得兼任其他工作性職務。工作日必須天天到人大上班，專心致志、一心一意地做好人大工作。地方人大代表不宜專職。二是，設立當選代表常住戶籍“屬地化”的制度。比如，可設定當選日之前最近5年之內必須在當地居住，離開當地一定時間即應辭去代表職務等。三是，逐步縮小人大的規模。中國人大作爲一個大國的權力機構，沒有一定的規模會缺乏代表性。但是，不是機構的規模越大，民主就越充分。代議機構的規模與民主的充分性並不就一定是正相關的關係。代議機構的規模過大，不僅會影響民主的效率，而且會影響民主的質量和真實性。當然，調整人大的規模是一件大事，需要慎重，漸進地、平穩地解決這個問題。
（本章完）