充分發揮人大在領導幹部問責制度建設中的重要作用
周美雷
問責製作爲追究行政責任，糾正行政過錯的一種方式，經過十餘年的發展已經得到社會的認可，各級政府機構也都逐步建立起行政責任的問責機制。作爲追究行政責任的問責制無論是理論還是實踐都得到了充分的發展。但是，我國問責制如果僅僅停留在行政問責的層面，問責制度的發展將會難以深入，問責制度的實踐將會步入屢糾屢錯的怪圈，問責制度的功效將會大打折扣。因此，重新審視問責制度的本質，廓清問責制度的範疇與內涵，建構起政治問責制度與行政問責制度並重的責任政府體系是當前我國問責理論研究急需探究的課題。
一、黨政領導幹部問責制本質上屬於國家政治制度的範疇，是國家權力監督體系的重要組成部分。
正確認識問責制度的本質需要從理論和實踐兩個層面進行剖析。
理論上看，問責之問，應該有兩重含義。首先是詢問，即問責主體對問責客體的有關責任的詢問、質詢，問責客體需要就有關責任事項作出說明、解釋。其次，問責之問有質問、過問、審問、究問的含義，即問責主體對問責客體有關責任的究問，問責客體需要就有關過錯行爲承擔具體的責任。問責之責指的是行爲的責任，即問責客體分內應做的事情。同時，也含有分內事情未做好或有過失而受到問責主體的斥責與責罰。作爲制度的問責制指的是政府體系中的權責對等，是現代政治文明的體現。根據互動百科的詞條解釋，問責制是在西方社會早已實施的人事制度，意思是從民選中當選的國家首長親自選出合適的官員來負責各項事務；當政策出現失誤時，那麼犯錯的官員將要離職以示向首長問責；如果因犯錯而引致政策失誤過於嚴重的話，首長便須下臺。因此，從制度層面看，問責制屬於政治制度的範疇，是國家政治制度的重要組成部分，是國家權力監督體系的重要組成部分。問責制度化和法制化是國家民主政治與法治現代化的重要體現。問責制內涵豐富，但其首要意義即在於政府與官員的政治責任，是伴隨政府與官員獲取權力、使用權力而形成的，是公共權力合法化的重要標誌。在政治問責制度的框架下才有其他問責制的具體形式，如行政問責制。百度百科對行政問責制的解釋爲：是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行爲，進行內部監督和責任追究的制度。行政問責制是政府內部行政管理的重要措施，是政治問責制在行政領域的延伸與具體化。其宗旨在於提高政府行政管理的效率，針對的是政府及其官員的違法行政，行政不作爲，行政亂作爲的具體行政行爲，這與作爲政治制度的問責制明顯不同。它體現的是政府法治行政、責任行政和效率行政的三重價值目標。至於所謂的法律問責和道德問責與政治問責、行政問責不屬於同一範疇的概念。就法律問責本身而言，法律問責似乎是個僞概念。問責應該僅存在政治與行政領域，在法律領域的責任究問應該屬於違法或犯罪的概念，不能再稱爲問責了。所謂的道德問責似乎也是個似是而非的概念，但無論是指道德領域的責任，還是道德承擔的方式，其實都屬於政治問責或行政問責的範疇。政府與官員有了不道德、不名譽的行爲所應承擔的責任要麼屬於政治責任，要麼屬於行政責任。就是說道德責任僅是政治問責與行政問責的事由之一。本身不能作爲問責制度的一種類型。
實踐上看，目前，我國的問責制度在實踐層面有兩種：
第一種是以黨政領導幹部爲對象的問責，如2009年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒佈實施的《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定所規定》的問責制。從本質上看，這是一種典型的政治問責制度。表現如下，一是其目的在“規定”第一條中明確爲加強對黨政領導幹部的管理和監督，增強黨政領導幹部的責任意識和大局意識，促進深入貫徹落實科學發展觀，提高黨的執政能力和執政水平，顯然這是一種政治問責機制。二是從問責的對象來看，明確規定爲黨和政府及其工作部門及內設機構的領導成員。領導成員的重要特徵就是其職務本身所具有的政治責任。三是從問責的事由來看，規定列出的七種事由核心涵蓋在兩種責任上，即領導幹部的決策責任包括行政決策與人事決策，領導幹部的領導責任包括因工作失職、監管不力、濫用職權或違法行政或行政不作爲導致的重大事故、事件或案件，以及對羣體性、突發性事件處置不當導致重大損失或惡劣影響。無論是領導幹部的決策責任還是領導責任，顯然都屬於領導幹部政治責任的範疇。第二種是以公務員爲對象的行政問責。如，《北京市行政問責辦法》第二條指出，問責的對象與事由是行政人員不履行、違法履行、不當履行行政職責，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者造成不良影響，依法應予追究的責任。這顯然是行政機關爲加強內部行政管理責任，提升行政效率而實行的一種行政問責。
因此，就我國問責制建設的實踐而言，相較於提高行政效能的公務員行政責任，加強領導幹部問責制度的建設是重點和關鍵，確保各級領導幹部特別是各級政府的領導成員忠實的履行起應有的政治責任纔是我國責任政府建設的關鍵路徑。
二、目前我國領導幹部問責制有陷入制度失效的危險
目前我國領導幹部問責制存在制度失效的危險。具體表現在：
重視同體問責，忽視異體問責。從行使問責權的主體來看，黨政領導幹部的問責主體是上級黨委和政府，問責發起人明確爲黨委的組織人事部門或紀檢監察機關，問責決定人在規定中並沒有明確，僅描述爲問責決定機關。在實踐中來看，實行的是層級問責制，基本上是被問責的黨政領導幹部的上級主管部門即上級黨委和政府部門。這實際上是一種同體問責的形式，即問責對象與問責主體爲同一系統同一性質的人員，所謂的“自家人”。由“自家人”來行使政治問責顯然不能達到政治問責的效果。政治問責必須是一種異體的問責，在我國最有資格擔任異體問責職能的即是人大，即人大才是黨政領導幹部的問責決定機關。
重視事後問責，忽視事前問責。所謂事後問責，指的是
在問責事由已形成事實的情況下，如特、重大事故、事件、案件或重大的錯誤決策造成了無法挽回的重大損失和惡劣影響下，迫於外在的壓力不得不對有關責任人追究直接責任和對有關領導人員追究領導責任。這種責任的追究，無論事由如何，其損失與社會影響均已形成事實，對有關直接責任人和領導責任人的責罰懲處並不能減輕損失、挽回影響，只是在一定程度上減輕輿論的壓力而已。而政治問責制除了責任究罰這一意義外，還有更重要的一層含義，即官員就其公共政策、行政決策、公共預算及使用、公共資源的配置安排或其他具體的行政行爲向問責主體做出合理性的說明與解釋。問責主體也可以針對上述事項對問責官員進行詢問與質詢，要求其做出合理性的說明與解釋。現行黨政領導幹部更多的呈現的是事後的責任追究，而不是事前的責任說明。
重視應景問責，忽視立法問責。所謂的應景問責是指在有關問責事由出現後，問責主體迫於社會與輿論的壓力，不得不對有關官員進行問責處罰，以消除社會不滿、減輕政府壓力、一定程度上呼應民衆的要求。這種問責特別是在重大安全生產事故、羣體性突發事件、重大治安案件、公共媒體事件等方面表現得最爲明顯。這類問責有個共同特點就是應景性強，問責速度快，處罰力度也較大。事件或事態平息後、特別是公共輿論不再關注、問責壓力減輕後，問責措施就好減輕、問責官員避開風頭後很快以另一形式復出。應景問責在問責程序上、問責處罰結果上、問責解除上均缺少嚴格和明確的法律依據，長官意志和應景性較強。
重視行政問責，忽視政治問責。目前在問責制度上，沒有清晰的區分和限定行政問責與政治問責的邊界。針對黨政領導幹部的問責很多是行政問責而非政治問責。從問責的範圍來看，主要是在政府行政管理領域發生的，從問責的事由來看很多針對的是具體的行政行爲，如導致羣體性突發事件或災難性事故的違法行政、不當行政和行政不作爲等；從問責採取的措施上來看，主要採用的行政問責的手段如降職、免職、調職等，處罰依據的也是行政程序。而政治問責在問責範圍、事由、措施與程序上與行政問責均有顯著的不同。因此，當前領導幹部的問責還是以行政問責爲主，極少啓動的是政治問責。
總之，目前黨政領導幹部的問責制是希望用行政問責的方法，來替代對官員的政治問責；是用行政管理的簡單手段來解決民主政治的責任課題。從而導致我國目前領導幹部問責制建設進入一個無法突破的誤區。
三、黨政領導幹部問責制度建設的主角應是人大
黨政領導幹部問責屬於政治問責，政治問責的主角應該是人大。讓人大回歸領導幹部問責制度的主角，充分發揮人大在問責制度建設中的主體作用纔是避免當前我國領導幹部問責制度建設進入誤區的根本之路。
1．政治依據。人大是領導幹部問責制度建設的主角在我國有充分的政治依據。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是國家政權的組織形式。人大不僅是立法機關，更重要的是國家最高的權力機關。行政機關是權力機關的執行機關，行政機關對權力機關負有嚴格的政治責任。因此，人大天生負有對行政機關及其領導成員進行監督與問責的權力，這也是憲法與法律賦予人大的職責。目前，人大不去履行問責職責，其實是人大作爲國家權力機關失職的一種表現。
2．法律依據。人大行使黨政領導幹部政治問責的職權有明確的憲法和法律依據。我國憲法專門設置了人大對一府兩院的監督權。人大監督權可以分解爲四方面的權力，一是知情權，指對監督對象的瞭解，帶有監察、督促性質。如聽取工作彙報，要求將有關規範性文件報送備案等，都屬於行使知情權的範圍；二是檢查權，指對監督對象進行考察、檢查、調查，是爲更好地行使知情權等權力，所採取的帶有強制性和約束力的手段和方式。如執法檢查、特定問題調查等，都屬於行使檢查權的範圍；三是審議權，指通過會議的形式，對監督對象提出的報告、國民經濟和社會發展計劃、財政預算和決算、有關規範性文件以及有關監督方面的議案，進行討論、審查、評議、評價，提出批評和建議，或者必要時作出決議、決定。地方人大從實踐中創造的評議監督，也是行使審議權的一種方式；四是處置權，指對監督對象的違憲、違法行爲及其他不適當行爲（包括抽象行爲和具體行爲），實施處理、糾正和制裁。這是在行使知情權、檢查權、審議權之後所採取的更爲嚴厲的監督手段。行使前三權，不一定引出處置權，但行使處置權，必須建立在行使前三權的基礎上。如撤銷或改變不適當的規範性文件、罷免或撤銷違法失職的國家機關工作人員的職務，都屬於行使處置權的範圍。以上四權又可概括成兩個相互關聯的部分，一是督促部分，即對被監督者的工作狀況和憲法、法律的實施狀況，進行帶有督促性質的瞭解、檢查和審議；二是處置部分，即對違憲、違法行爲或其他不適當行爲，實施處理、糾正和制裁。因此，人大享有憲法賦予的監督權是人大對黨政領導幹部行使問責權的憲法依據。此外，人大組織法，地方政府組織法，人大常委會監督法等也都對人大對政府及其領導幹部行使決策、監督、質詢、問責權做了充分的說明與規定。
3．國際依據。由人大對黨政領導幹部行使政治問責職權也是國際慣例。在西方，代表民意機關的議院普遍享有對政府及其政治官員的問責權。這種問責權廣泛表現在對政府及其政治首長的詢問、質詢、彈劾、罷免上。政府首長必須定期及時的向議會就有關政策、預算、重大公共項目和人事安排做說明、解釋和辯論，以取得議會的信任和支持。雖然西方在憲政體制上實行的是所謂的三權分立，權力制衡的原則，但是對政府首長及其政治官員實行異體獨立的監督與問責是國際慣例，是政治現代化的必然結果。我國香港特區政府在2002年也實行了高官問責制。香港特區政府下的官員，包括政務司長、財政司長、律政司長以及所有政策局局長，全部列入問責制範圍。這些官員不再是公務員，而是以合約形式聘用的主要官員，由特首挑選、提名，中央進行政治任命，任期五年，但不超過將其提名的行政長官任期。在任期內，這些主要官員各自負責行政長官指定的政策範疇，統領所轄部門工作，併爲政策的成敗直接向行政長官負責，通過行政長官的領導，履行對市民的責任。行政長官認爲需要的時候，可以終止其合約。高官問責制有兩個重要特
點，一是問責的對象以高官爲主。例如2007年15位高官是香港政府最高層架構的行政負責人，由中央政府任命。二是問責官員向特首負責，對政策成敗及個人操守的重大問題負政治責任。高官問責制實行後，新上任的14位高官都十分注重加強與市民及傳媒的溝通，塑造良好個人形象，爲其政務的推行奠定民意基礎。應該說無論是西方國家的議會問責制還是我國香港特區政府的高官問責制體現的都是一種異體的政治問責，在實踐中也都取得了較好的效果。
四、堅持人大在問責制中主體地位的重要意義
1．有助於落實依法治國的方略。依法治國是我黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國就是要確保和尊重法律在國家政治、經濟、社會、文化生活中享有最高的權威。“法律至上”是依法治國的基本要求。憲法作爲國家的根本大法，確認了人民當家作主的地位，同時也是人民意志的集中體現。依法治國就是“依憲治國”。在國家各級政權機關，中國共產黨執掌和行使國家權力，履行動員和組織人民羣衆依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民羣衆根本利益的職責。這是憲法賦予的權力。人民不僅是公權力的賦予者，同時也是監督者。人民有權通過法定程序監督和罷免公職人員，以履行監督權。發揮人大的監督權，對於各級行政機關違法或不當的行政行爲，通過嚴格的行政問責，可以督促和約束政府機關和工作人員依法行使職權、履行職責，加強依法行政，促進落實依法治國。
2．有助於充分發揮人大的現有功能。從我國當前的政治實踐來看，人大回歸在領導幹部問責制度建設中主體地位，也是充分發揮人大在國家政權體系中積極作用的重要舉措。作爲國家最高權力機關，理論上來看，人大權力的最高性主要具體體現在決策權與監督權上。但是，決策權實際上主要由黨委與政府行使，而有關國家公共管理的重要決策事項，如人事決策、規劃決策、公共項目決策、重大事項決策，人大決策權等，人大行使的範圍則極其有限。因此，當前充分發揮人大作爲國家權力機關的作用應該主要在國家監督權上進行理論思考與實踐探索。領導幹部問責制度的建設即是人大行使國家監督權的重要領域。
3．有助於責任政府的建設。責任政府是現代民主政治的基本價值理念。政府對人民負責是責任政府的根本要求。然而由於政府本身很難主動履行其承擔的責任，因此建立一套嚴密的政府責任追究機制，是落實責任政府建設的必然要求。問責制是建設責任政府最重要的制度實現形式。當前，包括《行政監察法》、《國家公務員法》及《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，構成我國對各級行政官員實施問責和處分的依據。我國的行政問責正朝着制度化、法制化的方向發展，但同時問責實踐中的制度化、常態化、程序化和法制化尚不夠到位。應該充分發揮人大的立法作用，積極探索制定出統一、完善的《行政問責法》，規範行政問責的相關制度建設，變“權力問責”爲“制度問責”，促進責任政府建設。
4．有助於避免問責制實踐中的走向誤區。目前我國行政問責中，存在着重視同體問責，忽視異體問責；重視事後問責，忽視事前問責；重視應景問責，忽視立法問責；重視行政問責，忽視政治問責的問題。行政問責制度落實走入誤區，無法有效地規範和控制行政權。問責製作爲民主政治的一個重要組成部分，本質在於要求由選舉和任命產生的官員必須對人民負責。問責製作爲一套完整的責任體系，不僅限於行政體系內上級對下級的責任追究，還涉及公衆對各級政府責任的追究。人大作爲民意代表機關，應該是問責的主體。立法機關有多種方式行使問責權，如進行獨立調查、舉行聽證會、開設代表與公衆間的電話熱線，甚至成立專門的調查委員會等。這些都能將行政機關及官員的行爲置於公衆監督之下，促進問責制的有效落實。
五、發揮人大在領導幹部問責制度建設中重要作用的關鍵在於頂層設計與專門機構建設
1．着手政府問責法起草或《監督法》的修改的工作，重點在於完善對政府決策權的監督。人大行使的國家監督權是憲法權力，人大對政府及其領導幹部的問責必須有明確的法律規範和法律依據。因此，可以考慮起草專門的政府責任法，或對現行的人大監督進行適度的修改，明確人大的政治問責權力、方式、機制及責罰辦法。
2．設計與構建人大政治問責的工作機制。主要體現在兩個方面，一是事前問責機制即政治責任監督機制上，如詢問、質詢辦法，官員述職辦法，政府報告、說明和解釋其行爲與政策辦法等。如監督法規定，各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。一定人數的人大常委會組成人員聯名可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。各級人大常務委員會對屬於其職權範圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關於特定問題的調查委員會等。二是事後問責機制上，如特定問題調查辦法，領導幹部辭職、罷免辦法，政府及領導幹部道歉辦法，政府集體辭職辦法等。如監督法規定的縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。
3．將審計署收歸全國人大作爲直轄機構，專職履行政府問責機構的職能。如美國政府責任署就是服務於國會的獨立、無黨派的機構，其前身是美國審計總署。《1993年政府績效與結果法案》授權審計總署向國會報告法案的執行情況，以監督聯邦政府的績效改革進程。根據《2004年審計總署人力資源改革法案》，審計總署的名稱改爲政府責任署，體現了總署“協助國會實現憲法責任、提高聯邦政府績效和保證聯邦政府對美國公民的責任”的歷史使命。目前我國人大在履行國家監督權上缺少具體的執行機構，如能將審計部門改爲人大直屬機構，即可解決人大無具體問責機構的窘境，也可使審計部門發揮應有的作用。
（本章完）