人大是實現協商民主的重要渠道
陳建智
人大是實現協商民主的重要渠道的命題，對人大工作者來說比較陌生，在不少人看來，協商民主主要是與政協相關，而與人大基本無關。然而筆者提出這個命題，有充分的理論和實踐依據。黨的十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及羣衆切身利益的實際問題廣泛協商，廣納羣言、廣集民智，增進共識、增強合力。”
由此可見，國家政權機關是實現協商民主的重要渠道，而人大是國家權力機關，位居國家政權機關之首，當然是實現協商民主的重要渠道。
在實現協商民主方面，多年來各地人大開展了生動活潑、行之有效的實踐，創造了不少好形式、好方法、好舉措、好經驗，取得了令人稱道的成績，值得我們加以系統梳理、科學歸納、深入研究、認真總結。令人遺憾的是，迄今爲止，尚未有專門論述人大與協商民主關係的著作和文章，提及人大與協商民主關係的文字也極爲少見。拙文擬從理論和實踐兩方面證明，人大是實現協商民主的重要渠道。
一、人大實行協商民主的重要意義
瞭解協商民主的概念和內涵，選舉（票決）民主和協商民主的關係，有助於理解人大實行協商民主的重要意義。
（一）協商民主的概念和內涵
第一次在學術意義上使用協商民主概念的是美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（JosephM.Bessette）,1980年，他在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次使用“協商民主”一詞，提出了“協商民主”的概念。
協商民主（ConsociationalDemocracy）或稱“協商式（和）民主”、“結盟民主”，指在一個國家內可以有多個以種族、語言或宗教分割的政治力量並存，但同時依然保持很大程度的穩定性。這種穩定性主要是通過各個政治勢力之間互相協商的機制來取得的民主模式。它強調在多元社會現實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識。其核心要素是協商與共識。
在我國，關於協商民主的內涵，黨的十八屆三中全會的決定指出：協商民主就是“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及羣衆切身利益的實際問題爲內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商於決策之前和決策實施之中。”
政治行爲者之間就共同關心的政策問題進行直接面對面的對話與討論，這是民主政治最基本的要素之一，國家政權機關與公民的協商，是達到民主決策的必要環節，協商作爲民主的實踐，是政治合法性的來源之一。協商民主具有諮議、協商、辯論和審議功能，它的一個主要優點在於，致力於使理性在政治中凌駕於權力之上，法律法規和政策之所以應該被採納，不應該是因爲最有影響力的人羣取得了勝利，而應該是因爲公民或其代表在傾聽和審議相關的事由之後，共同認可該法律法規和政策的正當性，即達成社會共識。
（二）中外選舉（票決）民主和協商民主產生的邏輯順序
中國與西方發達國家選舉（票決）民主和協商民主產生的邏輯順序恰好相反。西方國家是先有選舉（票決）民主，後有協商民主。西方關注並提出協商民主理論，主要是爲了破解選舉（票決）民主的困境，彌補選舉（票決）民主的缺陷。因爲西方的傳統是以選舉（票決）爲民主的主要形式。自古希臘、古羅馬以來，這種選舉形式在西方的歷史傳統中早已形成。協商民主的提出則是20世紀80年代以後的事情，他們是在研究選舉（票決）民主的不足中，提出可以用協商民主來彌補其不足。而在中國，選舉（票決）民主的出現則是近代以後的事情。
1949年中華人民共和國建立後，是先有政協，後有人大；先有協商民主，後有選舉（票決）民主；先有協商民主的實踐，後有協商民主的概念。中國的協商民主具有優越性，既關注決策的結果，又關注決策的過程，從而拓寬了民主的深度；既關注多數人的意見，又關注少數人的意見，從而拓寬了民主的廣度。我國在建設社會主義民主政治過程中，將選舉（票決）民主與協商民主創造性地結合，在保障人民行使投票權利的同時，運用協商民主，堅持求同存異，追求和諧相處，經過充分的協商，既尊重了多數人的意願，又照顧了少數人的合理要求，最大限度地實現人民民主，促進社會和諧穩定。
（三）協商民主擴大了公民有序政治參與的渠道
協商民主是中國共產黨和中國人民在社會主義民主形式方面的偉大創造，是對馬克思主義民主理論的豐富和發展，也是確保人民當家作主的重要形式。協商民主有利於擴大公民有序的政治參與，最大程度地包容和吸納各種利益訴求，有助於促進和諧社會的建設，體現了社會主義民主的優越性。協商民主能夠通過對話、討論、協
商等過程使人大行使職權時更科學、更符合實際；能夠通過鼓勵積極的參與、表達與傾聽來培養廣大人民羣衆對公共利益的關注，養成相互理解、寬容和妥協的民主精神；能夠通過協商的程序設計有效制約行政權力的膨脹，防止公權力被濫用；能夠通過公開的交流和協商，促進不同文化、不同層次人羣的溝通與理解；能夠公平、公正地對待社會的分歧與差異，建立社會信任，促進社會和諧。
二、人大實現協商民主的形式
多年來，各地人大在實現協商民主方面努力實踐、探索和創新，運用了不少好的形式，收到了明顯成效。下面主要以廣州市人大常委會爲例，介紹一些人大實現協商民主的形式。
（一）首創立法顧問制度
1997年7月，廣州市第十一屆人大常委會建立了立法顧問制度，這在全國尚屬首次。通過向廣州地區的大專院校、科研機構等單位聘請專家學者和立法實踐工作者，使立法得到社會的智力支持，有效地提高了立法的質量。此外，廣州市人大常委會還建立了立法諮詢專家庫，進一步充實了立法“外腦”。目前，召開立法顧問論證會成爲立法工作的必經程序，制定每個法規草案至少召開一次立法顧問論證會，並對立法顧問的意見進行整理，提供給常委會組成人員審議法規案和法制委員會統一審議時參考。
（二）舉辦立法聽證會
廣東省人大常委會於1999年9月9日舉辦全國首次立法聽證會。2003年2月，廣州市人大常委會就修改《廣州市房屋拆遷管理辦法》舉行了立法聽證會，在社會上產生了廣泛和良好的影響。立法的過程就是一個協調利益的過程，立法聽證會是一個利益博弈、利益協調的有效平臺。在立法中，通過聽證方式廣泛聽取各方面的意見，可以減少新法規實施時的阻力。同時，將聽證方法法律化、制度化，不但可以激發市民參與立法的積極性，也能增強立法的民主性，提高立法過程的透明度。2003年5月，爲規範立法聽證活動，廣州市人大常委會制定了規範性文件：《廣州市人民代表大會常務委員會立法聽證辦法》。
（三）舉辦公衆論壇
廣州市人大常委會與廣州市電視臺聯合舉辦的《羊城論壇》，是中國大陸第一個大型政論性電視公開論壇，是聯繫羣衆、瞭解民意、推進公共政策科學化民主化的一個良好平臺。從1992年5月創辦至2014年6月，已成功舉辦了166期，歷時22年多。在促進公民有序政治參與、推進民主法治建設、構建和諧廣州、樹立和展示人大良好形象等方面發揮了不可替代的作用。
（四）在大型門戶網站上徵求意見
2008年2月15日，廣州市人大常委會在著名門戶網站網易上以調查問卷的形式，就如何開展《廣州市城市管理綜合執法條例》（下文簡稱《城管條例》）的立法進行了民意調查。網友們積極建言獻策，提出了不少有價值的意見和建議，據不完全統計，此次活動僅網易網的相關專題及報道點擊數就達18.3萬餘次，網友發表評論2000餘條，參與網上投票的網友數千人。
（五）在基層召開立法座談會
就《城管條例》的立法，廣州市人大常委會於2008年5月在海珠區的素社街召開座談會，以徵求行政相對人的意見。這是廣州市人大常委會首次在基層舉行的立法座談會，而且全程對新聞媒體開放。這種做法更直接、更真實地聽取了來自小商販、普通市民和基層幹部、城管執法人員的意見。
（六）立法規劃公開徵求公衆意見
爲了使立法規劃更科學合理，更好地體現人民的意願和要求，廣州市人大常委會十分注重瞭解民情、反映民意，除向“一府兩院”及有關部門徵求意見和向人大代表徵求意見外，還在《廣州日報》和廣州人大網上公開徵集意見。
（七）舉行監督聽證會
2003年12月10日，廣州市人大常委會舉行了一場開全國先河的監督聽證會。來自各方的陳述人、聽證人、旁聽人、主持人聚集一堂，就《廣州市城市市容和環境衛生管理規定》的執行情況開展監督聽證。13位普通市民代表和3位政府部門代表作爲聽證陳述人，就“牛皮癬”、亂吐亂扔、垃圾壓縮站和廁所的設置等，展開了近4個小時的陳述和辯論。以前公衆的個體化、非制度化、偶發性的政治參與，被引向有序的政治參與。公衆作爲主體能直接、公開地對政府的執法狀況發表意見，這無疑創造了公衆參與政治生活的新機制，同時表明廣州市人大及其常委會對民意和市民表達權的尊重，對民主機制完善的追求。
（八）開展主任會議組成人員接待代表日活動
2011年1月起，廣州市人大常委會主任會議組成人員定期與市人大代表進行面對面座談，聽取代表反映情況，並現場迴應他們提出的意見和建議。
（九）公佈代表郵箱
2007年8月，廣州市人大常委會集體開通並向社會公佈了10名市人大代表的電子郵箱。2007年12月，廣州市人大又公佈了第二批
41位市人大代表的電子郵箱，並同時公佈了各位代表研究和關注的領域。2012年5月，廣州市人大又公佈了158名人大代表的姓名、關注領域和電子郵箱。佔市人大代表總人數的近三成。這一做法對於方便公衆與人大代表的聯繫，拓寬公衆聯繫代表的渠道，起到了重要的作用。
（十）人大常委會組成人員和人大代表在網上與市民交流
上海市人大常委會於2005年3月25日，藉助東方新聞網舉辦“人大網議日”，每月25日舉行一次，邀請市人大常委會組成人員和市人大代表作爲聊天嘉賓，圍繞市人大常委會年度工作重點和廣大網民關心的熱點話題進行網上交流。廣州市人大常委會對人大會議、人大常委會會議、專題詢問、滿意度測評等進行全程視頻直播和文字直播。廣州市人大常委會於2013年4月開始，藉助大洋網在市人大常委會會議期間舉辦“市民議政廳”，邀請市人大代表擔任嘉賓，與廣大市民通過網絡聊天的形式，圍繞當次常委會會議的重點議題和市民普遍關心的熱點問題進行在線交流，對交流全過程進行文字直播。
三、人大開展協商民主的幾點思考
在人大開展協商民主，要樹立正確的認識，釐清協商民主與選舉（票決）民主的關係，加強協商民主的制度建設，擴大公民有序政治參與的渠道。
（一）人大要實踐和研究協商民主
有人認爲，人大是國家權力機關，主要是實行選舉（票決）民主，協商民主只不過是其補充而已，協商民主主要是政協的事情，因此對人大而言，協商民主是可有可無的東西。從人大實行協商民主的重要意義及實踐來看，這種認識顯然具有片面性。作爲國家權力機關，人大是實現協商民主的重要渠道，人大開展協商民主是大有可爲、大有作爲的，應當積極開展這方面的工作。迄今爲止，鮮有人研究和論述“人大開展協商民主”的課題，人大工作者和人大制度理論研究者應高度關注和研究這一重要課題，並理直氣壯、大張旗鼓地進行宣傳。人大不僅自身要實現協商民主，還應監督“一府兩院”更好地開展協商民主，更應借鑑西方發達國家在開展協商民主、聽取民意方面行之有效的做法。
（二）協商民主與選舉（票決）民主的關係
選舉（票決）民主與協商民主兩種民主形式緊密和有機的結合，是中國特色社會主義民主政治的重要特點。協商民主是選舉民主的基礎和前提，選舉（票決）民主是協商民主的結果。在我國現實政治生活中，兩者之間的關係可概括爲：前後相連、緊密結合、剛柔相濟、多少兼顧，總體上是相輔相成、相互補充、相互促進、共同發展。協商民主與選舉民主是推進中國特色社會主義民主發展的兩翼，人大在推進協商民主的同時，不是拋棄或者否定選舉（票決）民主，而是要依然積極發展選舉（票決）民主。無論是選舉（票決）民主還是協商民主，二者都是不可替代的，缺一不可。
（三）人大要加強協商民主的制度建設
黨的十八屆三中全會決定強調，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。”
推進協商民主制度化發展，應按照廣泛和多層的要求，設計相應的配套制度、協商規則、應用程序，使之成爲三位一體的制度體系。具體而言，應在協商的制度化、規範化、程序化、法制化上下功夫，增強協商的實效性、約束性，防止協商的表面化、偶發性、隨意性，使協商過程成爲充分發揚民主、推動科學決策的過程。
各地人大普遍開展了協商民主工作，並有不少探索和創新，但總體而言，人大開展協商民主的制度仍不夠完善，幾乎未見專門的相關法規和規範性文件，聽取民意與協商機制缺乏系統性，呈現出隨意、零散和碎片化的狀態，各種形式之間沒有形成有機統一。
人大及其常委會在行使立法、監督、決定重大事項、人事任免等職權方面，在決策之前和決策實施之中，都要密切聯繫人民羣衆，保障人民羣衆的知情權、參與權、表達權、監督權，與人民羣衆進行充分溝通、討論和協商，以達成共識，然後以法律法規的方式來付諸實施。要健全民意表達與協商制度和機制，完善現有的協商民主形式，進一步探索和創造新的形式，使人大的選舉（票決）民主與協商民主有機結合。
加強協商民主的制度建設。一是規範協商的主要內容。針對不同問題，可以採取先調研視察後協商的方式，或先協商再督促協商結果運用的方式。二是規範協商的主要形式。除了會議協商，還可以採用人大及其常委會會議旁聽制度、立法和監督聽證制度、舉辦公衆論壇、大型網站視頻直播和文字直播、人大信息網發佈信息、常委會主任會議組成人員接待代表日活動、代表公佈郵箱、建立立法顧問制度、代表述職、建立代表聯絡機構、代表聯繫羣衆制度等形式，尤其要重視大型網站在協商民主方面所起的重要作用。三是要加強針對性和實效性。積極探索議案建議的協商，增強議案建議辦理的實效性。
（本章完）