人大代表履職的北京立法探索
徐永利 楊積堂
人民代表大會制度是中國特色社會主義的根本政治制度，黨的十八大提出“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，十八屆三中全會進一步提出“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”這就爲新形勢下進一步堅持和完善人民代表大會制度，發揮人民代表大會制度的優勢指明瞭方向、明確了任務。進而需要各級人大切實貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，結合工作實際和自身建設的需要，不斷探索制度創新和實踐創新。北京市十四屆人大二次會議於2014年1月22日審議通過了《北京市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）《、北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》（以下簡稱《辦理條例》）兩部與加強和改進代表工作有關的地方性法規，以地方立法的方式，健全了人大代表履職的相關法律，對人民代表大會制度的實踐創新進行了有效的固化，爲人大代表更好地履職提供了法律保障，對推動人民代表大會制度與時俱進作出了有益的探索。
一、通過民主立法凝聚共識，爲代表更好履職提供法律保障
北京市十四屆人大二次會議審議通過《實施辦法》《辦理條例》和《北京市大氣污染防治條例》，是時隔13年後市人代會的再次立法。此前這些年主要是市人大常委會立法，常委會作爲人代會的常設機關，長期代行人代會的立法權，就會導致人代會立法權的虛置。因此，北京市人大常委會主任杜德印指出：十八屆三中全會說推進人代會與時俱進，其實就是把依法應有的職權認真去履行，時隔多年人代會再次立法，就是要落實人代會立法權，本質上要保障人民參與國家立法的權利。他強調這次人代會立法，可謂集思廣益，相比人大常委會立法，人代會立法可以吸收更多意見，在當前會有凝聚社會共識的好處。
人大代表是國家權力機關的組成人員，代表是否能夠很好地依據憲法和法律賦予的職權行使國家權力，事關代表作用的發揮，更影響着人民羣衆意志和願望的表達能否更好地實現。尤其是隨着經濟和社會的不斷髮展，民主法治進程的不斷推進，地方人大如何更好地發揮人大代表的作用，單憑代表法的相關規定，已經不能完全適應地方人大發展的需要。“面對全面深化改革出現的問題和矛盾，要勇於並善於通過立法在矛盾焦點上劃槓槓，而不是避重就輕、拈易怕難、互相推諉、彼此扯皮，死抱部門利益不放。”
北京市人大正是在研究新形勢下保障人大代表履職所存在的各種侷限，結合北京市人大不斷探索創新的經驗，根據相關法律依據，及時修改完善了《實施辦法》和《辦理條例》，進一步健全了人大代表履職的相關法律，從而以地方立法的形式，對人民代表大會制度的實踐創新進行了有效的固化，這對地方人大推動人民代表大會制度與時俱進有着非常重要的現實價值和探索意義，爲人大代表更好地履職提供了法律保障。
二、支持、規範和保障代表履職，充分發揮代表作用
《實施辦法》的修改，以堅持和完善人民代表大會制度爲目標，重點支持、規範和保障代表依法履行職責。通過對相關條文修改，進一步完善了代表履職的制度和機制，以充分發揮代表作用，從而增強人民代表大會的生機和活力。尤其是根據黨的十八大和十八屆三中全會對完善人大制度和推進代表工作提出的新要求，結合北京實際，進一步細化了代表法的相關規定。
（一）進一步強化人大代表與人民羣衆密切聯繫的職責和義務
“人大的性質和職能決定了它的一切工作都要以人民的根本利益爲出發點。”
人大代表要真正代表人民，要能夠真實地表達人民羣衆的意志和願望，就必須保持同人民羣衆的密切聯繫。黨的十八屆三中全會強調要加強人大常委會同人大代表的聯繫，充分發揮代表的作用，通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民羣衆的聯繫。北京市人大常委會杜德印主任強調：“要根據十八大報告的要求，不斷研究工作中出現的新情況新問題，積累新經驗，創造新方法，使人民羣衆能夠通過代表，及時便捷地反映自己的利益訴求、提出意見和建議，實現有序政治參與。”
北京市人大本次修改《實施辦法》，專設一章，加強了代表與原選區選民或者原選舉單位的聯繫，強化了與人民羣衆聯繫的義務，尤其是對加強聯繫的相應方式和保障措施做出了具體規定。
1．明確代表聯繫人民羣衆的方式。“人大代表聯繫人民羣衆，這是代表制的生命源泉所在。”
《實施辦法》第二十一條明確規定了市人大代表與原選舉單位和人民羣衆保持密切聯繫的具體方式：即列席原選舉單位的人民代表大會會議；應邀列席原選舉單位的人大常委會會議；按照原選舉單位人大常委會的安排，與原選舉單位代表建立固定聯繫；參加原選舉單位人大常委會統一組織的區縣人大代表聯繫選民的活動。同時第二十二條還規定了區縣、鄉鎮人大代表可以通過參加統一組織的選民接待日、座談會、視察、專題調研等活動以及走訪選民等方式，保持與原選區選民和人民羣衆的密切聯繫。爲了保證聯繫的真正落實，還明確要求區縣、鄉鎮人大代表參加選民接待日活動每年應當不少於兩次。
2．明確代表反映人民羣衆意見和要求的方式。人大工作要真正密切聯繫羣衆，就需要“通過建立科學有效的工作機制和制度，密切與人大代表和人民羣衆的聯繫，拓寬人民羣衆直接參與人大工作的途徑和形式”
。《實施辦法》修改完善了反映人民羣衆意見和要求的方式，第二十三條規定代表可以在出席本級人民代表大會會議時，提出議案，對各項議題發表審議意見；可以向本級人大及其常委會提出建議、批評和意見；可以向上一級人大代表反映；可以向本級人民政府及其工作部門、人民法院和人民檢察院反映。
3．明確代表聽取和反映人民羣衆意見和要求的保障措施。代表聽取和反映羣衆意見，需要有切實的措施保障，尤其需要通過立法的
方式，將保障措施法制化，形成有關部門的一種法定義務，明確保障主體和責任。《實施辦法》第二十四條對市和區縣人大常委會提出了明確要求，規定常委會應當建立本市各級人大代表之間的聯繫制度，並且要爲代表密切與原選區選民或者原選舉單位和人民羣衆的聯繫提供保障，暢通代表瞭解和反映人民羣衆的意見和要求的渠道；要求“區縣人大常委會和鄉鎮人大應當設立代表信箱，爲本級人大代表安排固定時間和固定場所接待選民”；同時明確規定本市各級人民政府及其所屬各部門、各級人民法院和人民檢察院應當確定機構或者人員負責代表工作，便於代表及時反映人民羣衆的意見和要求，瞭解執行代表職務所需要的信息。
（二）進一步加強對人大代表履職的保障機制
“人民代表大會制度能否良性運行，與其特定主體人民代表的代表職權的行使情況和代表義務的履行情況都是密不可分的。”
爲了保障代表依法履行職務，就必須在時間、物質和服務及有關機制方面給予代表充分的保障。北京人大《實施辦法》的本次修改，就是在國家的代表法和相關法律對代表執行職務保障的有關規定的基礎上，結合北京實際，對代表執行職務保障的有關規定作了進一步細化。
1．明確規定代表所在單位應當支持代表履職。“人民代表責任重大，擔負這些責任，需要有相應的條件，這些條件應足以保證每個代表能自由、方便、有效地行使職權，免受非法、無理的干涉。”
代表所在單位負有爲代表優先執行代表職務提供保障的法定責任，《實施辦法》第二十七條對代表所在單位應當爲代表執行職務提供的時間、物質和服務保障做出了細化規定。要求代表所在單位對代表在代表大會閉會期間執行代表職務佔用的工作時間必須給予保障。代表所在單位對代表依法執行代表職務的，應當按正常出勤對待，並正常享受所在單位工資、獎金和其他待遇。同時規定代表參加代表活動期間，原來承擔的生產和工作任務應當相應免除、減少或者調整。實行工作量化管理或者考覈的單位，應當根據代表執行代表職務佔用的工作時間，相應計算工作量。代表所在單位可以根據本單位實際情況指定機構或者人員，配合市和區、縣人民代表大會常務委員會代表聯絡工作部門以及鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席、副主席，共同爲代表執行代表職務提供服務。
2．明確街道人大代表工作機構應當爲代表依法履職提供條件和服務。自2000年以來，北京市的街道陸續建立了人大代表工作機構，爲了保證街道人大代表工作機構爲代表在閉會期間開展活動提供條件和服務，《實施辦法》第二十九條中特別強調，街道人大代表工作機構作爲責任主體，也應當爲代表依法履行職責，開展閉會期間活動提供條件和服務。
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3．擴大代表對本級人大常委會工作的參與。市和區縣人大代表參與本級人大常委會的工作，既是代表知情知政的重要途徑，也是人大常委會加強同本級人大代表聯繫的重要方式。《實施辦法》第二十九條規定市和區、縣人大常委會，市人大專門委員會，應當加強與代表的聯繫。規定根據各項工作的需要，邀請代表列席常委會會議、專委會會議，參加立法、執法檢查、專題調研、議案辦理、國民經濟和社會發展計劃及預算審查等活動，聽取代表的意見和建議，從而依法擴大代表對本級人民代表大會常務委員會工作的參與。
4．加強鄉鎮人大代表的履職學習和暢通知情渠道。鄉鎮人大代表多來自基層，需要不斷加強履職學習，暢通代表職務所需信息。對此，《實施辦法》第三十一條、三十二條、三十三條規定鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮人民政府應當及時向代表通報重要工作情況；鄉鎮人大主席、副主席，應當組織本級人大代表履職學習；鄉鎮的人大代表可以參加上級人大常委會組織的代表履職學習；鄉鎮人大主席、副主席，應當對本級人大代表傳達、閱讀有關文件做出安排。保障鄉鎮人大代表的履職學習和知情知政。
（三）進一步強化對人大代表的監督
人大代表是由人民民主選舉產生，代表人民行使國家權力，因此就應該對人民負責，受人民監督。“監督代表執行職務狀況，是人民主權的體現，也是人民促進代表管理好國家事務的重要方式。”
正如北京市人大常委會杜德印主任所言，代表不能“代而不表”，也就是不能代表人民的意志和願望積極履職；代表也不能“表而不代”，就是表達的只是個人的意願，而不是人民羣衆的意願；更不能濫用代表身份，徇私枉法。《實施辦法》專設“對代表的監督”一章，依據代表法的立法精神和部分區縣的實踐經驗，針對工作中出現的新問題，重點對兩個方面的內容進行了細化。
1．強調代表要報告履職情況。《實施辦法》第三十六條第二款、第三款明確規定，區縣、鄉鎮人大代表應當以書面或者口頭方式向原選區選民報告履職情況，市人大代表可以根據區縣人大常委會的安排報告履職情況。
2．補充完善了代表執行代表職務時的禁止行爲。《實施辦法》第三十七條明確規定，執行代表職務時，不得干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動而牟取個人利益；不得接受企業事業單位、社會團體或者個人給予的報酬或者出資贊助；對涉及本人或者親屬的具體案件以及與本人或者親屬有利害關係的其他事項，應當迴避。
三、完善代表建議辦理方式和程序，提高辦理實效
人大代表在代表大會會議期間或者在閉會期間，對各方面工作提出建議、批評和意見，是在行使代表職權，是代表法賦予人大代表的權利。對代表建議辦理質量和效果如何，直接影響着人大代表作用的發揮。因此，“不僅要用法律的形式保障人大代表提出建議、批評和意見，而且要用法律的形式對人大代表提出的建議、批評和意見的研究辦理加以規定。”
爲了支持、保障代表依法行使建議權，規範代表的建議提出和辦理工作，北京市十四屆人大二次會議對《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》進行了修改完善。本次修改以支持、規範和保障市人大代表依法行使建議權爲重點，着力完善代表建議提出、交辦、辦理、監督等各項制度。修改後的《辦理條例》從代表建
議的性質和功能出發，進一步規範瞭如下內容：
（一）進一步完善代表建議辦理方式
隨着經濟社會的快速發展，人大代表履職的廣度和深度的不斷擴展，代表建議呈現出一些新的特點，尤其是反映人民羣衆要求解決的熱點難點問題多，內容越來越綜合，許多問題不是一個部門能夠解決的。針對這種新情況，本次《辦理條例》修改在總結以往提高代表建議辦理質量經驗的基礎上，進一步對建議辦理的方式進行了完善。
1．強調建議辦理工作要加強整體統籌和綜合協調。《辦理條例》第四條規定，代表建議、批評和意見的提出和辦理，應當統籌兼顧國家利益、社會公共利益和部分地區、部分人民羣衆的具體利益。第五條第一款規定，有關機關和組織應當加強對代表建議、批評和意見的整體研究和辦理工作的統籌協調，建立辦理工作制度，完善辦理程序，提高辦理工作的質量和效率。第十七條規定，有關機關和組織辦理代表建議、批評和意見，應當建立集體統一負責和分工負責相結合的工作制度；需要兩個以上承辦單位共同研究辦理的，應當確定牽頭負責的單位和責任人，加強對辦理工作的溝通協調。
2．強調建議辦理工作要與日常工作相結合。《辦理條例》第五條第二款規定，有關機關和組織應當將代表建議、批評和意見辦理工作與依法履行職責有機結合，認真採納代表合理的建議和意見，使人民羣衆的意志和願望有序進入決策和工作當中。
3．強調建議辦理工作要“分門別類、定性入軌”。《辦理條例》第十五條、第十六條分別規定，市人民代表大會常務委員會應當對代表在市人民代表大會會議期間提出的建議、批評和意見進行整體研究、綜合分析，確定辦理責任，提出辦理要求；第十八條規定，有關機關和組織及其承辦單位應當對代表建議、批評和意見進行認真分析，根據所反映問題的類別和性質，依據法定職責、權限、工作程序和條件，確定辦理的方式、途徑和方法。
（二）進一步規範人大代表建議辦理程序
科學規範的代表建議辦理程序，是保證代表建議辦理質量的前提，北京市本次《辦理條例》修改，在建議辦理程序方面進行了進一步規範。
1．完善了代表建議交辦的流程。《辦理條例》第三章專門規定了代表建議、批評和意見的交辦，明確了代表在市人民代表大會會議期間提出的建議，由大會秘書處移交市人大常委會統一處理交辦；在大會閉會期間提出的代表建議，由市人大常委會主任會議負責交有關機關和組織研究辦理。
2．對建議辦理機關收到代表建議後的工作提出要求。《辦理條例》第十八條規定，有關機關和組織及其承辦單位應當對代表建議、批評和意見進行認真分析，根據所反映問題的類別和性質，依據法定職責、權限、工作程序和條件，確定辦理的方式、途徑和方法。第十九條規定，有關機關和組織及其承辦單位辦理代表建議、批評和意見，應當加強同代表的聯繫，充分聽取代表的意見，理解代表的具體意向，並就辦理代表建議、批評和意見的情況與代表進行溝通。
3．明確了答覆代表建議的時限和形式。《辦理條例》第二十一條明確規定，有關機關、組織或者其承辦單位應當自代表建議、批評和意見交辦之日起三個月內答覆代表；涉及面廣、處理難度大的，經交辦機關同意，至遲不得超過六個月答覆代表。第二十二條規定，有關機關、組織或者其承辦單位答覆代表，應當針對代表建議、批評和意見的內容，態度誠懇，明確具體，實事求是；答覆意見應當採用公文形式。
4．對代表反饋意見的時限和方式做出了規定。《辦理條例》第二十三條第一款規定，代表應當自收到答覆意見後十五個工作日內，就建議、批評和意見的辦理情況反饋書面意見。
（三）進一步提高人大代表建議辦理實效
代表建議的辦理實效，不僅影響人大代表權利的保障，更重要的是影響到人民羣衆利益的維護和人大代表作用的發揮。在以往的代表建議辦理中，存在部分機關將建議辦理和答覆工作層層下轉，致使一些建議得不到認真研究辦理；部分建議辦理機關存在重答覆、輕落實的現象。本次《辦理條例》修改，從提高代表建議辦理實效的角度做出了進一步規定：
1．進一步嚴格建議辦理主體。《辦理條例》第十七條明確規定“有關機關和組織”是代表建議的辦理主體，由其對辦理工作負總責。同時，規定有關機關和組織根據代表建議的內容，可以責成下一級機關或者有關工作部門具體承辦。並在第三十二條進一步明確：有關機關和組織，是指市人民代表大會常務委員會、市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院以及本市其他具有辦理代表建議、批評和意見職責的機關和組織。承辦單位，是指按照有關機關和組織的要求，具體承辦代表建議、批評和意見的市人民代表大會專門委員會、市人民代表大會常務委員會工作機構、市人民政府有關部門、區縣人民政府、市高級人民法院和市人民檢察院工作機構以及其他機關和組織的有關部門或者工作機構。
2．強調答覆意見的落實。《辦理條例》第二十六條規定，有關機關、組織或者其承辦單位對於答覆代表在一定時限內解決的問題，應當認真落實，並及時將工作進展情況書面告知代表；因情況變化導致不能落實的，應當以書面形式向代表說明原因，並告知市人民代表大會常務委員會代表聯絡工作部門。有關機關和組織應當建立代表建議、批和意見辦理工作信息庫或者工作檔案，跟蹤檢查答覆意見的落實情況，督促承辦單位按照答覆代表的工作方案或者工作計劃完成落實工作。
3．強化對代表建議辦理工作的監督。《辦理條例》第五章明確規定市人大常委會應當加強對代表建議、批評和意見辦理工作的監督，督促有關機關和組織認真研究辦理，做好答覆意見落實工作；市人大專委會、市人大常委會工作機構，應當針對代表建議、批評和意見集中反映的問題組織專題調研、視察或者專題座談會，督促承辦單位做好辦理工作；市人大專委會、市人大常委會工作機構，應當加強對代表建議、批評和意見答覆意見落實情況的跟蹤，督促承辦單位按照答覆代表的工作方案或者工作計劃完成各項工作。
（本章完）