關於三省六部的人選,劉範也早有決斷:賈詡爲中書令、郭嘉爲中書侍郎、田豐爲侍中、盧植爲尚書令;管寧爲吏部尚書、趙匙爲吏部侍郎;黃琬爲戶部尚書、董扶爲戶部侍郎;蔡邕爲禮部尚書、司馬直爲禮部侍郎;邴原爲工部尚書、馬鈞爲工部侍郎;劉虞爲法部尚書、荀攸爲法部侍郎;馬騰爲兵部尚書、閻忠爲兵部侍郎;陳翔爲御史大夫;張檢爲天州牧、孔昱爲涼州牧、劉陶爲昆州牧、龐羲爲康州牧、姜迥爲夏州牧。
第二條:改革軍制。改屯田軍制爲募兵制;擴充涼軍從二十五萬到四十萬人的規模,騎兵三十萬,步兵十萬;並重新設立各級作戰單位,具體爲:大軍之兵種主要分爲步、騎兩部;騎兵者,五人爲一伍,伍長統制;兩伍即十人爲一什,什長統制;五什即五十人爲一隊,隊長統制;兩隊即百人爲一屯,屯長統制;十屯即千人爲一曲,軍侯統制;三曲即三千人爲一部,校尉統制;三部即九千人爲一營,中郎將與二中郎統制,(多出三千人則置一獨部);三營即三萬人爲一衛,將軍統制,另有一軍法官、二裨將、三參軍協理。
(獨部中又分爲三曲,一曲兩百人,負責保護將軍、裨將和參軍;一曲三百人,爲軍紀官的執法隊;最後一曲兩千五百人爲作戰部隊。)
如此,騎兵就分爲十個衛,劉範名之爲飛騎衛、雲騎衛、驍騎衛、銳騎衛、鋒騎衛、剽騎衛、威騎衛、翊騎衛、羽騎衛等九衛,每衛三萬騎;另有天策衛,一同九衛,編制爲三萬騎,爲劉範的親衛。
步兵者,在曲一級和曲以下的建制,都與騎兵建制相同。兩曲即兩千人爲一部,校尉統制;兩部即四千人爲一營,中郎將與二中郎統制;五營即兩萬人爲一衛,一將軍、一軍紀官、二裨將、三參軍統制。步兵十萬人分爲五衛:宣武衛、揚武衛、天武衛、靖武衛、勝武衛。
關於軍隊人事,劉範也有任命:張郃爲飛騎衛將軍、張遼爲雲騎衛將軍、龐德爲驍騎衛將軍、徐榮爲銳騎衛將軍、趙雲爲鋒騎衛將軍、馬超爲剽騎衛將軍、閻行爲威騎衛將軍、賈詡爲翊騎衛將軍、郭嘉爲羽騎衛將軍、典韋爲天策衛將軍、魏延爲宣威衛將軍、文聘爲揚武衛將軍、黃忠爲天武衛將軍、田豐爲靖武衛將軍、荀攸爲勝武衛將軍。
爲了不使職權不明,也是爲了避免尷尬,劉範在與劉焉開誠佈公後,劉焉不再出任任何職位。因爲劉焉的身份太特殊,這樣容易造成政令不明,指揮混亂。而且很有可能造成父子爭權反目,無端生出多般嫌隙。劉焉也是明白人,知道大局爲重。在與劉範促膝長談後,也果斷地捨棄了權位。
劉範之所以把四個謀士也任命爲將軍,其實是因爲還有四個將軍職位的空缺,而他卻沒有合適的將軍人選給補上去。其實馬岱也有將才,但考慮到扶風馬氏的勢力,劉範還是作罷了。馬騰爲兵部尚書,馬超又是剽騎衛將軍,馬雲祿又是他的妾室。這本來就是極大的權勢,何況是以外戚之姿掌握兵權。如果再讓馬岱執掌一衛,那麼扶風馬氏的權勢就可謂滔天了。故而劉範故意以馬岱爲張遼之下的中郎將,連裨將都不是;至於馬鐵和馬休,劉範更是暗中壓着,現在還只不過是兩個隊長而已,而且還分在不同的衛。
至於募兵擴軍,也是因爲劉範考慮到涼國的體量。涼國擁有人口千萬,這在大漢、安息、羅馬和月支面前顯得不足爲奇,但也遠超鮮卑、奄蔡等部族。涼國有五個州,方圓七八千里,疆域已經等同於兩個安息、一個半月支,比大漢多出數百里之地,比羅馬也僅僅少了方圓千里之地。
當然,涼國的疆域,百分之三十都是沙漠戈壁;草原佔比百分之三十五,幸而大多水草豐美,尤其是巴音布魯克草原和伊犁草原;佔比百分之十五左右的綠洲和林地維繫着生態,不能輕易開墾;而餘下佔比百分之二十的耕地,除開北地郡(寧夏平原)以外,都脆弱貧瘠,全靠漚肥法、休耕法、輪作法和斷流河以及坎兒井苦苦支撐着。
無論是千萬之口,還是萬里之疆,區區二十五萬帶甲之兵是不足守禦的。況且在涼國如此遼闊的土地上,日行五十里的步兵是不足左支右絀的。假使安息大舉進攻康州,而駐紮在八千里外的姑臧的步兵是來不及禦敵於國門之外的。所以,劉範才決定擴充十五萬騎兵。
而在擴充涼軍到四十萬員時,同時確定涼軍的兵種。兵種也是分成大兵種和小兵種的,譬如後世的人解軍,在大兵種上主要分爲陸軍、海軍、空軍、天軍、核軍和戰略支援部隊。大兵種的構成就基本了一支軍隊的作戰方向,也必須與國情相適應。而小兵種,就譬如後世陸軍的師中一般分爲炮兵、步兵、工兵等。
在大兵種上,劉範將涼軍分爲騎兵和步兵。礙於涼國所處的地理環境,劉範也沒法設立水軍。在騎兵下,若處野戰,則以作戰任務爲劃分依據,設親兵、斥候、重騎兵、輕騎兵、傳令兵等五類,數量構成和所持武器及戰法等留待日後設立了兵部後商議;若處攻城戰,則全建制參與;
在步兵下,若處野戰而需要佈陣,就以所持兵器爲主要劃分依據,分爲牌刀手、刀斧手、標槍手、長槍手、弓手、弩手等;若攻城拔寨,則全建制參與。
這是劉範深思熟慮之後的決定。劉範每次率鐵騎出徵,一旦敵軍困守城池,不習攻堅戰的鐵騎就完全束手無策,唯一的辦法就是想方設法引誘敵軍出城野戰。因爲劉範起兵建軍時,一開始就沒打算以騎兵去攻城,認爲騎兵攻城空費死傷。但後來見洛陽之變中,他是如何的窘迫:潼關是因守將投降而下,簽訂合約也是因爲劉範向朝廷示以大勢所趨;又見陳倉會戰時,鐵騎在陳倉城下的尷尬,劉範就決心日後命鐵騎訓練攻城戰。
至於騎兵不耐攻城戰的問題,劉範一想,當初皇太極率八旗兵圍攻朝鮮的山城時,照樣以八旗鐵騎掀起攻城戰。所以這也不是什麼問題,劉範認爲只要訓練得當就可迎刃而解。