這時,全部政黨都將全力以赴,爭取這個千載難逢的機會。對候選人來說,選舉的失敗幾乎意味着不可救治的創傷,所以他們可能氣急敗壞,做出不理智的事。
但是,如果不久以後還有機會重新舉行一次這種合法的鬥爭,失敗的政黨便可以忍耐了。
當選舉接踵而來的時候,頻繁的選舉會使社會動盪不安,使政務處於連續不斷常變狀態。
因此,上述兩方,一方可能使國家小病纏身,另一方卻會使國家有身染大病即爆發革命的可能。如果第一種制度在損害政府的美好形象,那第二種制度則在威脅政府的生存。
美國人寧願忍受後者的弊端,卻不願忍受前者的。在這裡,指導他們行動的主要是本能,而鮮有理性,因爲民主使他們對變化由愛好發展成爲激情。結果,美國的立法總是出奇的多變。
大多數美國人認爲,他們在總體上行之有效的制度的必然結果就是法律的多變性。但我確信,沒有一個美國人會硬說這種多變性完美無缺或認爲它不是一大弊端。
漢密爾頓在論證一項可能防止或推遲不良法律頒佈的權力後,補充說:“或許有人會說,防止頒行不良法律的權力同時也會成爲防止頒行良好法律的力量(它既可用於這個目的,又可用於其他目的)。但這一反對意見,對能夠正確認識法律的不穩定性和多變性的缺點的人來說並不很重要。法律的不穩定性已成爲我國政府的性質和宗旨方面的最大弊端。”(《聯邦黨人文集》第73篇)麥迪遜說:“立法的方便和漫無節制,似乎是我國政府的最嚴重的病症。”
(《聯邦黨人文集》第62篇)美國的民主制度下出現的迄今爲止最偉大的民主主義者傑斐遜,他也曾指出過這樣的危險。
他說:“我國法律的不穩定性確實是一大弊端。我認爲我們應當除掉它,即應規定在一項法案被提出之後,允許在一年內批准實施。法案應當交付討論,在沒有更改意見後再進行表決。如果形勢要求迅速通過該法案,也不能簡單地由多數決定,而應以兩院各自的三分之二多數通過。”①
①《1787年12月20日致麥迪遜的信》,孔塞伊先生法譯本。(《傑斐遜文集》,華盛頓,1905年,第6卷第393頁)美國民主治下的公務人員簡樸的美國公務人員——公務人員無制服——所有公務人員均帶薪——此舉的政治後果——美國沒有終身公職——無終身公職的後果美國的公務人員,和公民大衆沒有什麼差別,既無宮殿和衛士,又不穿着制服。
統治者的這種簡樸作風,不僅源自美國人的氣質,而且與社會的基本原則有關。
從民主的角度來看,建立政府並非好事,反而是一個必然的災難。因爲必須授予官員們以一定的權力,沒有這種權力他們就形同虛設。但是,作爲權力標誌的制服,卻決非工作所必需,也會讓公衆心生隔膜。
公務人員心知肚明,他們能夠有權向其他人發號施令,是以自己的舉止不能表現得高人一等爲條件的。
我想象不出哪個國家的官員會有美國公務人員那樣的樸實作風,平易近人,交談時親切和藹。
我喜歡這種自然作風濃厚的民主政府,我在這些重視職責甚於職位,重視人品甚於權力外表的公務員身上,看到了令人欽佩的男子漢應有的工作作風。
我認爲,一百多年以來,我國都誇大了制服的影響。在美國,我從未見過公務人員在執行公務時因穿着不合身份而被輕視的情形。
另外,我對公務人員裝模作樣地穿上制服就能受到尊敬感到懷疑,因爲他們受人尊敬應當是因爲衣着而非人品。
當我看到我國的一些官老爺對人粗暴或嘲諷,聳肩反對,或以得意的微笑下達指示時,真想剝下他們的制服,直到他們露出作爲一個公民應有的真正模樣爲止,看他們能不能意識到人類應當受到尊敬。
美國的公務人員都不穿制服,卻可以領薪俸。
這一點比起以上內容來說更應當是來自民主原則。民主制度也准許官員擺闊,比如用絲綢和金銀打扮自己,但不得直接違原則。他們的這種特權只是暫時的,屬於職位而非個人。但是,如果公務人員不拿薪俸,就會因此產生一個富有和獨立的公務人員階層,就此形成一個貴族圈。這時,即使人民還保留有選舉權,它也是受限制的。
如果一個民主共和國對公務人員實行無薪制,我可以十拿九穩地推論,這個國家即將走向君主政體。而在一個君主國開始實行公務人員的無償制時,這一行動說明政體要麼是在走向,要麼是在走向共和。
因此,在我看來,公務人員由無薪到有薪本身就是一場真正的革命。
我把美國所有職位都帶薪這件事,看成該國民主具有絕對統治作用的最明顯標誌之一。爲公共服務,無論什麼性質,都應領到報酬。因此,每個人不僅有爲公共服務的權利,而且服務時會有生活保證。在民主國家,雖然每個公民都有出任公職的可能,但也不是全體公民都能出任。
這不是因爲資格不夠,而是因爲在選舉時,候選人的人數和當選條件是有限制的。
在實行普遍選舉原則的國家,嚴格來說沒有終身公職。人們就任公職,多半出於偶然,對任何人來說,永久保住職位都是不可能的。選舉是一年一度時,情況尤其如此。因此,公職對野心的誘惑力在平安無事時期並不大。在美國,混跡於政治圈子裡的人,都不是有很大抱負的人。胸懷大志的人,一般都遠離政治而去追求財富。由於覺得不懂如何齊家而去負責治國的倒是大有人在。
擔任公職之人之所以大多是平庸人,正是由於如上原因以及民主的不良選擇。在美國,難以預料如果精英階層參加競選,人民是否會選舉他們,不過我敢肯定他們不會出來競選。
美國民主治下的行政官①的專權爲什麼在君主國和民主共和國中行政官享有的專權比在立憲君主國中更爲廣泛——新英格蘭行政官的專權對行政官授予很多專權的有兩種政府:只由一人統治的政府和民主的政府。
導致這種專權結果的是以下這些幾乎相同的原因。
在國家,無論官員還是私人,命運都沒有保障。君主掌握着被他僱傭的人們的生命財產,以及他們的榮譽。他不懼怕這些人,確信他們不會濫用這種自由來反對他,因而就賦予他們很大的行動自由。
在國家,君主過分愛惜自己的政權,以至於害怕自己規定的制度會傷害政權,他喜歡把他的臣民的輕微越軌行爲看成偶然,相信這並非出於存心謀逆。
在民主國家,多數在每年都能從上任當選者手中收回權力,所以他們決不害怕那些人濫用職權。多數隨時都能使他們對政府的意見達於執政者,所以他們喜歡讓執政者自由發揮而不是在一套死規矩中循規蹈矩,因爲那些死規矩既限制執政者又限制他們自己。
但是,只要稍微深入考察一下,就會發現在民主制度下,行政官專權的程度甚至還要大於國家。
在的國家,君主對他所發現的一切犯法行爲可以立即懲治,但他不能保證自己可以隨時發現應受懲治的一切犯法行爲。而在民主制度下,執政者的權力極高且無處不在。比如,我們看到,與歐洲的官員相比,美國的公務人員在法律規定的範圍內行動的自由要廣泛得多。一般只向他們指出應當完成的任務,而方法可以由他們自主選擇。
比如,在新英格蘭,各鄉鎮的行政委員負責提出陪審員名單。但應當指出,只有
①我這裡指的是廣義的“行政官”,包括負責執行政府法令的一切官員。
享有選舉權和良好名譽的公民纔是陪審員的可能人選①。
在法國,倘若如此可怕的權力被公務人員享有,不管他怎樣去執行,人們都必定會認爲人民的生命和自由正面臨危險。
在新英格蘭,鄉鎮的行政委員有權把酗酒者的名字張貼在酒店裡,要求居民不能向他們提供酒水,違者罰款②。
即便在最的君主國,這樣的查禁也會激起人民的反對,但在新英格蘭,人們卻毫無怨言地服從。
沒有任何地方的法律能像民主共和國的那樣,使行政官享有如此大的專權,因爲這種專權不會引起恐懼。甚至可以說,隨着選舉權日益擴展到底層人民,行政官的任期逐漸縮短,行政官會被賦予更多自由。因此,想要把一個民主共和國轉變爲君主國,將是極其困難的。如果行政官保留着民選的行政官的權限和習慣卻不再由人民選舉產生,那就會導致。
只有在立憲君主國,法律不僅爲官員的行動劃定範圍,還能想到指導官員日常行爲的問題。之所以這樣做,原因是不言而喻的。
在立憲君主國,國王和人民分享權力,兩者都希望行政官的職位穩定。
國王因爲怕行政官出賣王權的利益,因而不願意將行政官的命運置於人民的控制之下;而人民則怕行政官完全依附國王,從而壓制他們的自由。因此,對待行政官應當既不讓他依附國王,又不讓他依附人民。
不過,國王和人民准許官員保持獨立的原因,同時也防止了官員濫用這種獨立身份,以防官員侵犯王權的利益和人民的自由。所以,雙方都認爲要事先爲官員劃定行動範圍,而且認爲爲官員制定一套不得違犯的守則也很有益處。
美國行政的不穩定性在美國,比起家庭活動方面,人們在社會活動方面留下的痕跡往往過少——唯一的歷史文獻是報紙——爲什麼行政的不穩定對施政藝術有害在美國,在臺上短暫掌權後,人們不久便回到每天都在改變面貌的羣衆中去,所以他們在社會活動方面留下的痕跡往往少於他們在家庭活動方面留下的痕跡。公共行政管理在美國差不多全憑口述和傳統進行。即使有史料,因爲沒有成文的規定,它們也像古代女巫寫在棕櫚樹葉上的預言,常常隨風而逝,消失得無影無蹤了。
①見《馬薩諸塞州法令彙編》第2卷第331頁:1813年2月27日法令。應當補充一點,陪審員的最後名單要用抽籤辦法決定。
②見《馬薩諸塞州法令彙編》第1卷第302頁:1787年2月28日法令,其中寫道:“各鄉鎮的行政委員可要求有關部門在本鄉鎮的酒館、旅店、小鋪等的室內和作坊張貼時常酗酒、耍酒瘋、賭博以及在這些場所胡聊瞎扯的人的名單。上述店鋪的所有者在接到通知後,如果仍然允許這些人到店內飲酒或賭博,或再向他們出售含酒飲料,則處以60先令罰款。”報紙是美國的唯一歷史文獻。如果報紙少刊一期,時間的鎖鏈就會斷裂,現在和過去之間就會被打斷。我敢肯定,50年後想收集今天美國社會具體情況的文件,比尋找法國中世紀行政管理的文件更困難。如果有一天,美國遭到蠻族入侵,要想了解今天美國人民的一些事情,那就只得依靠其他國家的史料了。