“是以百姓疾耕力作，而飢寒遂及己也。”————————【鹽鐵論未通第十五】
未央宮，宣室殿。
爲了更好的適應經濟恢復，解決當前朝廷的財政困難，皇帝決議召集卿臣共商國是。他先是在腹內有了底稿，然後再擴大會議的對象，除開錄尚書事的重臣之外，涉及財政的九卿如太僕劉表，大司農劉和，少府王絳，度支部尚書韓斌等人也都受到傳詔，要在宣室制定出一整套經濟改革的政策與方案。
會議的一開始，劉和、王絳等人便一一稟告了去年的財賦、今年年初到現在的收支、以及現下倉廩的充實情況。其實不用多問便知道，朝廷連年大戰，動輒十數萬兵民調動，過後還有犒賞、撫卹、正旦大朝，一連串下來，別說新收復的關東諸州郡，就連才恢復生產不久的關中等地也有些吃不消。
所以也這是皇帝需要順應輿論提出‘與民休息’國策的外部因素。
至於其他因素，皇帝也需要藉此在不觸及豪強大族根本利益的情況下，改變一些稅收制度，緩解一直以來黎庶肩上的負擔。
“自開國以來，凡田租大抵三十稅一，偶有十五稅一、十稅一，卻不爲常事。孝桓、孝靈以降，朝廷多事，師旅屢興，用度不足，故行什一之稅。”司徒、錄尚書事黃琬知道今天集議的主題，首先言道：“今軍民屯田萬頃，歲入百萬斛，糧儲差積。爲天下興復之計，臣請一如漢家舊制，詔郡國收田租三十稅一，以紓民難。”
什一之稅本來早在皇帝親政時便着手廢除，關中等地也多恢復了三十稅一的祖制，然而朝廷征討袁氏、韓遂等勢力，幾年之內多出用兵、糧草供不應求，不得已之下，只得暫時恢復了什一之稅。不但進一步壓榨了普通黎庶，更是連豪強地主也深受其害。
如今黃琬出於多方面的考慮，提議皇帝再度恢復三十稅一，既有利於國，也有利於民。
“嗯，如今下發詔書，正當其時。”皇帝不假思索，當即同意了這項建議。
三十稅一已經是歷代最低的稅率了，按照如今二到三斛的畝產，五口之家，治田百畝，每年收谷二百至三百斛，只需向朝廷上交七到十斛的糧食。但這僅僅只是田租，交完田租後除去每人每月一石半的口糧，還剩一百五六十石。
若按三十錢每石的價格算，農戶到手的只有四千多錢，這四千多錢裡包括了一年之中的種種花銷，比如社閭嘗新、祖宗祭祀；衣服、油鹽、農具的添置；還有疾病與紅白喜事的花費，錢也就花的差不多了。
這些花銷裡甚至還沒有包括賦稅，而且是以平常年份每石三十錢計算，若是遇到歉收的年份，雖然糧價上漲，但糧食歉收，農戶過得依舊艱難。
皇帝在宮中沒少看過《漢書》以及相關籍冊，知道這三十稅一的田租對百姓來說並沒有多大的用處，因爲加在百姓頭上的除了田租，還有沉重的賦稅與更役。遇到天災，大量自耕農破產，將田地賣給地主豪強，淪爲佃農。佃農需向地主豪強繳納十分之五的田租，而地主豪強卻只需要向朝廷繳納三十分之一的田租。
而由於黎庶淪爲佃農，戶籍被豪強隱匿，不需繳納其他賦稅，就會使朝廷財源緊縮，無法應付各項開支；不需提供各種勞役，官府就無力組織水利等工程。於是生產環境惡劣，自耕農破產的可能性就越大，便開始了一個死循環，直到流民問題越來越嚴重，產生一系列社會動盪……
皇帝知道這裡面的貓膩乃至於危害，歷代屢次減免田租，初衷雖是緩解百姓的稅收壓力，但最後得到好處的卻是兼併土地數百上千頃的豪強地主。
本來該交十稅一、十五稅一的豪強，頓時讓朝廷減少到三十稅一，天下誰不支持這樣的‘仁政’呢？
但是仍然保持高田租又會持續加重黎庶的負擔，所以三十稅一雖然要恢復，以後卻一定要改。至少改成累進稅制，按佔田多少繳納不同比例的田租，這樣才公平。
只是這種程度的改革是建立在各地田畝、戶籍清楚的基礎上，如今目前皇帝尚且不便大規模度田，眼下還是得先致富於民，然後……
“百姓之困，主要並非田租，而是賦斂。”皇帝語氣有些凝重，他輕點着少府王絳呈上的籍冊，說道：“如今算賦每口一百二十錢，口賦每口二十三錢，此外還有更賦、戶調、芻稿，凡此種種，百姓之困苦多矣，又豈是區區田租之減而得以解脫的？”
“臣以爲，輕徭薄賦，乃休息之本。年初朝廷已下詔書，天下郡國，非農閒不得興徭役。內地郡國之兵，取消戍邊，僅守本縣。由此更賦可大減，百姓減輕勞累，不耽誤農桑，來年必然倉廩豐足，百姓樂業。”黃琬知道皇帝這樣說的意圖，是爲了減少賦斂，讓百姓留足餘糧。然而他這樣迎合着說，自是有他的想法在裡面，並不單單是公家計。
“朝廷減租減賦，如此一來，今年財賦愈少，明年的用度恐怕會愈加艱難。”坐在後排的大司農劉和忍不住插嘴說道。
“朝廷的財賦，說到底還是要爲了百姓。”侍中、平尚書事楊琦冷聲說道，他從席上微微轉身側頭瞪着劉和：“官不與民爭利，孔子有言‘百姓足，君孰與不足乎’？是百姓的休息重要，還是朝廷的財賦重要？”
劉和年輕名淺，不敢與楊琦正面抗辯，只愣了一下，便不再答話。
“陛下既已下與民休息之詔，其言各類瑣事雜役酌情減免，省天下諸郡縣不急務。朝廷用度，自然要能減則減，臣請度支部嚴核公卿諸府署用度，可自臣始。”黃琬大義凜然的說道，並主動建議要求在公卿諸府署建立由度支部分派的機構，用以檢查各項錢財使用，縮減開支。
皇帝一直希望將具有會計審計功能的度支部以及組織人事、考課政績的吏部在中央公卿諸府署、地方郡縣都建立分支機構，建立一個從上到下暢通無比的渠道，加強控制與監管。可惜這個企圖一直遭到各方的抗拒和阻攔，直到現在他才只在地方上的河東郡以及中央的太尉府建立了相應的機構。
如今聽到黃琬主動讓步，讓度支部嚴控各官府的預算開支，皇帝有些拿不準對方的打算，他擡眼看了看身爲潁川人的度支部尚書韓斌，忽然問道：“荀君有何高見？”
侍中、平尚書事荀攸似乎早知道皇帝會有此一問，不緊不慢的答道：“朝廷以‘休息’爲重，減輕賦役，是年初陛下於承明殿早已議定之事。如今正當節流減賦，以養民力，可先自公卿諸府署始，設立度支郎，以審用各府署財計。一二年後，再行之天下，如河東例。”
“看來荀君也是這樣想的。”皇帝點了點頭，心裡這時已經明白了，他忽然說道：“既是如此，吏部也遣派諸郎，如度支例，分派朝廷公卿諸府署好了，年末也可據此考課，綜歸吏部評議功過。”
皇帝這一下，終於得以將內朝的兩個機構在外朝建立分支，在一定程度上實現了他‘內朝管政，外朝管務’的制度設計理念。
以尚書檯爲首的諸部尚書，按照皇帝最初對他們職權的劃分，無論是吏部還是刑部、度支部，都是針對的外朝公卿乃至地方郡國的職能部門。沿着這個軌跡發展下去，內朝並不專管具體的民事，只面向對官吏的控制與監管，而外朝則專門負責具體的事務，面對的是社會治理的各個方面。
隨着皇帝一直以來的調整，外朝公卿逐漸恢復以往的實權，但內朝在失去了從公卿手上搶奪的權力之後，又獲得了牽制、乃至於凌駕外朝之上的權力。以後制度逐漸走向正軌，尚書檯將失去擬詔的權力，成爲純粹的政務機構。
這時內外朝互相牽制、平行並立，承明殿衆分相權，皇帝居中調度，在擴大皇權的同時也能起到權不偏廢的作用。
“臣謹諾，吏部、度支部遣派郎吏入諸府署，可先由朝廷始，再議行諸郡國。”黃琬知道皇帝遲早會將這個制度慢慢推行下去，於今倒不如做個交換，換取近年對朝廷財賦的‘節用’。
“築水利，興郡學，這也是承明殿議定過的。”司空、錄尚書事趙溫在這件事一錘定音後，立即提出異議：“朝廷用度不足，無以僱傭工，非農閒又不得興勞役。那麼這幾年修驛道、堤壩、溝渠、學校的錢，又該從何處出呢？難道這也要省罷了不成？”
“這些無不需數年之功，難道還能一蹴而就不成？”楊琦反駁道：“可以讓地方郡縣官府在農閒的時候，組織力役興建。”
要減輕百姓的負擔，就得減輕賦役，朝廷的收入一旦減少，就不得不實行‘節用’，許多事情就得能免則免，想辦也辦不成。
“今後百姓勞役，只得在農閒時候。官府若不得已，要在農閒時候組織力役，該縣之事報於郡，該郡之事報於州，該州之事報於工部。覈准之後，方可實行，如有妄自作爲，當交付廷尉治罪。”皇帝將工程按規模大小規定了層層審批流程，在確保減少屢興大工的同時，也考慮到了對百姓耽誤農時的補償：“被組織的黎庶，一概減免當年田租，並另行給予傭值不等。”
在以往，‘役’都是無償的義務勞動，參與勞役要自備口糧，不參與還要出錢僱人代役。往往是每個男丁每月要出三百錢僱人代役，這也叫做更賦。
如今皇帝將無償的義務勞動時間從全年縮小到農閒時候，又規定其餘時間參與勞役將獲得減免田租以及傭值補償，極大的減輕了黎庶的負擔。
只是無形間勢必會徒增官府的開支，面對黃琬提出的異議，皇帝說道：“該省則省，該用則用，總不能因着‘節用’二字，便什麼事都不做了。”
此話一出，黃琬像是感受到什麼似得，忽然不說話了。
一直沉默的驃騎將軍、錄尚書事董承這時自覺有了插言的機會，開口道：“臣自奉詔量兵裁奪以來，略做算計，凡天下冗餘兵將，予以裁至屯田自給，每年可省軍用百萬錢。”從裁兵到現在只過去了一兩個月，董承便迫不及待的趁朱儁不在，想借機邀功了：“今郡國兵制雖復，然地方兵卒輪戍邊地之制稍有改動，不用再多勞費，如此又能再省更賦。”
輪戍制度在最開始出現於春秋戰國時期，那時諸侯國疆土不大，內地戍卒往來便利。但隨着國家疆域的擴大，輪戍制度就有些不合時用，一年戍邊、一年戍京城，有時候去了不一定回來。所以這個制度到最後又變成了百姓出錢免戍，無形中又多了一層稅。
讓邊營兵與邊郡擔任戍邊的責任，內地郡國兵只在本郡內部輪戍，這是皇帝與朱儁等人早已定好了的：“這確實可以省去無用之費，但內地郡兵戍邊可免，每年仍需從諸郡揀選精銳材官、騎士爲兵衛。往來支費供給，由衛尉出，這一制度不能變。”
黃門冗從負責御前，光祿勳屬下的郎衛負責宮殿門戶及殿內警衛，衛尉屬下的兵衛負責未央宮禁，執金吾與城門校尉負責長安城防，南北軍負責鎮守京畿三輔，這些分別組成了拱衛在皇帝身周的不同軍事力量。
讓各郡精銳入宮擔任衛士，既能加強彼等對皇帝的忠心以及對朝廷的凝聚力，也能提高禁軍的精銳程度。
董承得到了皇帝的肯定，忙低頭應諾了一聲。
近來他因爲宋都懷孕的事多有苦惱，更因此勾起了從太尉退至驃騎將軍的隱憂，不得不將鞏固地位的希望寄託於全心全力的爲皇帝辦好差事，要讓自己有用，皇帝纔會繼續用他。