然載澤推行鹽政改良不無爲自己謀求政績的用心，但點私心，任何不帶偏見的觀察家都會承認他其實找到了一個改良國家財政的切入點。
對國家財政而言，海關關稅的權力雖然控制在總稅務司以及各大列強手中，但因爲列強高明的工作方法以及海關係統相對高效、廉潔的工作作風，海關關稅的徵收其實是帝國最具活力、最富穩定性的財源；田賦的稅收雖然雜亂且繁多，但因爲千百年來的傳統觀念束縛和一套行之有效的鄉民管理體制，田賦依舊稱得上穩定。與這兩項對照，帝國鹽政卻只能用混亂來形容，已到了非改良不可的地步。
就全國範圍而言，海關稅收和田賦徵收的標準和方法都是一樣的，但鹽政卻大不相同，存在着五種不同的體制。
第一種稱爲官商制，屬政府專賣制，即本地區食鹽的遠銷系由官府直接經營，官運官銷或官運民銷，包括吉林、黑龍江、廣西等三省即如是；
第二種稱爲民商制，屬於有限制的自由買賣制，即本地區商人可在某一鹽場收購食鹽，足額繳納稅收後可在本省範圍內自由販運、銷售，奉天即採用此種方式；
第三種稱爲民主官從制，屬於限制較多的自由買賣制，即本地區商人只能從官方機構購入食鹽，然後可在本省自由販賣，或者在官衙指定的範圍內自由運銷，包括雲南、福建兩省；
第四種稱爲附帶商制，在西北僻遠地區。因爲人煙稀少、交通困難。官府對於鹽政管控較有難度，於是便將鹽稅隨同田賦按照某個固定比例一同徵收，然後允許民衆自由販賣、購銷。主要包括新疆、甘肅（含青海）、外蒙等；
第五種稱爲引岸制，屬於嚴格控制的商人專賣制，在這個區域內，有關食鹽地運銷由在官府註冊地殷實商人承擔，這些專商捏有多寡不等的、由原來戶部印發的特許證——引票(鹽票)，.u..繳相應地固定稅額後。鹽商按照引票確定的規模，每年可向指定鹽場的場商(也本身兼爲場商者)或官收機構購入一定份額的鹽斤，經批驗所覈定後起運，經過關津，照例盤查，引、鹽相符的即可放行。包括直隸、兩江、湖廣、江西、浙江、山東、山西等主要省份。
引岸制裡面的學問就多了，載澤意圖改良地針對性也主要是針對引岸制。
在引岸體制下，鹽商所運載的食鹽到達制定鹽岸（限定銷售場所）後。或者批發給當地商販經銷，或直接開設店鋪零售給個人。這些鹽商形象地被叫作運商，或引商。勢力大的，一個鹽商擁有數個鹽岸。勢力小的，有可能幾個鹽商合起來擁有一個鹽岸。認引多者又稱總商。認引少者謂之散商，但無論勢大勢小，鹽商都是當地商界的頭面人物，擁有不可小覷的運動能量。
按照規定，這些商人持有的引票可以世代相傳，成爲一種可繼承的特權。雖然按照最初地法律，引票不準私下輾轉售賣，但由於引票背後所蘊藏巨大的壟斷利益，使得引票逐漸演化成爲一種有價證券。相沿既久，抵押轉售已成了習慣。
甚至很多運商自己並不直接經營，而將引權租給他人辦理，從中進行資本盤剝。按照是否擁有屬於自己的引票來區別，那些佔有鹽岸者被稱爲業商或寓商，而那些租用他人引票進行經營的稱爲租商。
由於食鹽銷售地高額利潤回報，引票的價格越來越高，很多運商本人並不參與直接經營，只靠着引票地邊際效用所帶來金錢而發財。光緒年間，兩淮之處有“一票萬金”之稱呼，那張小小的，原本根本不值什麼錢的紙片帶來的效用超過同樣投資價值的10倍，讓人何樂
更有甚者，有人居然還以引票爲抵押，向外國銀行借入大宗款項。這種制度積弊重重，但因爲朝廷爲了鹽稅徵收的方表與可靠，並可以隨時… 以各種名目向這些商人索取大量額外的費用。在全國多數地區維持這種制度是由於收稅便利，有可靠的保證而繼續存在的。
由於銷鹽有岸，行鹽有引，鹽商的銷售渠道和銷售市場得到了充分保障，他
染指鹽的運銷，即便有也被官府和鹽商視爲眼中釘肉予以拔出，販賣私鹽在《大清律令》當中是比販賣毒品還要嚴重、惡劣的罪行。
在壟斷體制的保證下，鹽商享有着充分的獨佔地位，無他人競銷之虞。食鹽運到岸上後，不法商人或者摻砂摻土，或者減秤擡價出售而發家致富；鹽務官吏視之爲唐僧肉而分一杯羹，索賄受賄，上下其手，不管再窮的省，鹽運使都是肥缺。而廣大民衆即便肯出高價，也只能吃到質量低劣的苦惡之鹽。
有些邊遠地區由於交通不便，運輸成本高、風險大，同樣分量的鹽所能獲取的利潤就少，在這樣的情況下，鹽商巨頭就對行銷邊遠地區很不熱心，經常造成偏僻地區食鹽供應的中斷，由於食鹽是人體必需品，升斗小民爲了一、二斤鹽，說不定要費上好幾天的功夫排隊購買——其情形與中石油等控制燃料銷售何其相似。
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鑑於這種種弊端，載澤一上來就放出風聲，主張全面實行奉天省體制，允許商民就場完稅後自由販賣食鹽。但這樣一來，財政部必將廢除鹽商們費盡千辛萬苦才弄來的引票，他們安得不懼？
是故，長蘆鹽商聽說載澤等抵達天津後，便在張鎮芳的帶領下組成了龐大的團體前去拜見，名義上是爲鹽政改良考察團接風洗塵，實際上試圖前去遊說載澤放棄這個方案，他們所持有的理由便是——各家鹽商已經爲手中的引票付出了巨大的代價，怎麼能說廢就廢？
載澤的態度很強硬：“爲什麼不能廢止？朝廷與戶部當時下發引票之時明確說過不準私下轉讓，你們私下轉讓朝廷不來追究已經作罷，非要把原本無甚價值的引票炒到萬兩、幾十萬兩銀子一引，只能說你們利令智昏……”
這個理由冠冕堂皇，衆鹽商從大義上講根本無從辯駁。眼看那些飯桶還要出口辯駁，張鎮芳唯恐局面搞僵，立即打着圓場說道：“欽差使團遠來疲敝，現在將息一二，親請諸位先行回去，過幾日再來商談不遲。”
載澤原本頗爲自負，但臨行前林廣宇對他有過一番敲打，對此情形也予以了淡化處理，只說：“諸位，無論如何改良，朝廷絕不會讓大家吃虧。”
有了載澤這番表態，衆人的態度平和了許多，紛紛告辭離去。
自熊希齡赴直隸清查鹽務後，張鎮芳便感覺日子難過了起來，他雖然掛着直隸鹽運使的頭銜，原本該是官府在直隸鹽政上的總代表，但這麼多年他早就爲鹽商所餵飽，成了他們豢養的一條哈巴狗，主人現在既然有難，他不得不拼命搖晃狗尾巴進行討好。
張鎮芳剛纔說的一番話雖然同樣無懈可擊，但究其原因，還是試圖尋找說服載澤等人回心轉意的辦法。至於政治上是否遽然變動，他根本不予關心。
傍晚時分，長蘆鹽商中的幾個頭面人物私底下在張鎮芳府上碰了頭。
“這次鹽政改革，是不是朝廷財政困難要弄幾個錢花花？果然如此，也不必大廢周折，只消將實話告訴我等，我們準備報效即可，何必弄出這麼大動靜。”
“是不是澤公爺他自己想借此機會？”有人在旁邊比劃了一個點銀票的手勢，道，“倘如此便好辦，只要我們惡狠狠地砸下去，肯定是可以辦成事體的。”
“岑春煊那個噁心東西軟硬不吃，我倒恐怕這次事情是他一頭挑起來的。”
“對，只要瞞過岑春煊，澤公那裡便好辦多了。”
聽着這些漫無目的的回答，張鎮芳有些驚慌，但不知道是爲了自欺欺人還是試圖安慰這批肥頭大耳的主顧，他決定拉下臉去，親自去求見載澤一趟，探討朝廷究竟是何種用心，這不僅關係着他的前程，更關係着他的項上人頭。對於岑春，他是不願也不敢見到的。
可惜的是，此時醒悟過來已經晚了，按照岑春煊的名單，頭一個要辦的重犯便是張鎮芳，除了他以外，還有一大批人要跟着倒黴。自求多福吧……