不僅帝國的豪族對糧食的看法在逐步轉變，帝國的官員也開始覺得，糧食只是一種填飽肚子的生活必需品，而不再是財富的象徵。有些人甚至在議論，要是帝國改變食秩發放制度就好了，省得家家建一個大糧倉。
自高祖皇帝起，帝國官員的食秩發放都是一半糧食，一半錢。比如一個食秩六百石的官員，那麼他每年的工資中有一半即三百石是糧食，憑帝國相關部門開出的工資糧引到帝國糧庫去領糧。另一半按每石六十錢的官價折算成錢發放。三百石糧食很有點堆頭，硬是要一個較大的庫房存放。要是食秩數千石的高官，需要建的糧倉就更大了。
當然，帝國敞開收糧，可以把糧引直接變成錢。但收購價低了半成，按每石六十錢發放的糧食如果轉頭賣給糧庫，就變成五十七錢了。官員當然不願意自己的工資平白縮水，只能辛苦點，往家裡搬糧。
官員們的議論慢慢集中到帝國高官那兒。在一次帝國高官會議上，太傅把這個問題提了出來。當然，太傅也是經過深思熟慮的，既要考慮方便帝國的官員，也要考慮政策的銜接和逐步過渡。
太傅說，帝國能不能逐步減少官員食秩中糧食的比例。比如每年減少一成或半成。太傅是怕如果一下子全部用錢來發放的話，帝國的糧庫庫容不夠。
聽到這樣的提議，牛弘還是挺高興的。這說明帝國的官員對帝國有信心，對帝國的農業政策和發展前景有信心。官員是帝國最強勢的集團，在帝國豪族中也佔了較高的比例。獲得了帝國官員內心的支持，牛弘打造強大帝國的夢想纔有可能實現。
牛弘同意太傅的提議，其它高官也沒有意見。只是減少的比例要與大司農曹嵩商量一下，看帝國糧庫的庫容和調節能力能否跟上。
大司農曹嵩也是帝國品秩二千石的高官，每年的工資中有一千石糧食。要是改成貨幣發放，當然也是受益者。但他不能胡亂表態，否則受益的是衆官員，倒黴的就是自己了。經過反覆的排查與演算，他最後表態，今年官員的工資實物發放比例可以降低半成，也就是拿五成五的錢，發四成五的糧。
這一道詔書的下達，有點推波助瀾的作用，豪族也有更多的人不願意屯糧了。使得今年帝國糧庫的工作量增大不少。這着實把曹嵩嚇了一跳，還好自己在向牛弘奏報時留有餘地，否則就有難堪了。
這種觀念的轉變，激發了社會的活力，人們把以屯糧形式沉積的財富變成了錢，變成了再創造的資本。如果引導得好，必將變成社會發展強大的動力。連牛弘也沒有想到，這一天會來得這麼快。
一個社會想要發展光靠自上而下的努力往往成效有限，光有下面的積極性也不行。只有全社會激發活力，帝國的政治架構正確引導，那麼社會發展的速度是不可想象的。
人們常常把工業革命想象得很難，總認爲在古代是不可能的。實際上是對社會發展的規律認識不足。近百年人類社會的發展超過以前上萬年社會發展的總和，爲什麼這個時間之窗不能提前呢？
牛弘知道，帝國正獲得了千載難逢的發展機遇，如果沒有正確引導，這種全社會的活力會加劇社會矛盾，甚至有可能摧毀帝國。就象一個練武功的人，獲得巨大的能量去衝關，如果不得法，就會走火入魔。
牛弘首先想到的是，帝國現在的政治體制已經不能適應社會的發展。現在帝國的政治架構有點亂，三公已經被牛弘砍得剩下一公了，就是負責軍事的太尉。高層會議是帝國的最高決策機構。辦事機構有九卿，外加帝國南方開發指揮使衙門和帝國靖邊協調使衙門。與九卿接近的官員有尚書令，御史中丞，司隸校尉和鎮守一方的將軍。至於帝國書局、帝國南方製造局等是級別低得多的中央機構。
九卿機構中，職能爲皇宮服務的佔了一大半，有太常，太僕，光祿寺，少府和宗正。廷尉是負責司法的，衛尉是負責京城安全的（有點類似於後來的九門提督），大鴻臚是負責外交的。掌管帝國經濟和民生的只有一個部門，大司農。這怎麼能適應經濟社會的發展呢，必須改革，而且到了非改革不可的時侯了。
革命就得先革自己的命，改革也得先從圍繞皇宮的部門開始，動大手術。牛弘反覆權衡，把五大部門加上大鴻臚，六個部門合併成兩大部門，名稱還是沿用光祿寺和少府。
把原屬少府的帝國監察部門御史中丞獨立出來，名稱就叫御史卿，成爲帝國的一級職能部門。
廷尉和衛尉不動。把大司農拆分，單獨成立一個部門分管原財政稅收，就叫稅幣府。剩下的農業水利糧食的管理還歸大司農。
另外增設分管各類新興產業的百業府，分管科技教育的科教府，分管醫療和衛生的國醫府，分管帝國各類礦山和官營作坊的作坊都監。
這樣一來，還是九大部門，但職能卻以先前大不相同，經濟民生佔的比重大大增加。
帝國高官會議（有點類似於後來的上書房）不動，還是帝國的最高決策機構，增加御史參加帝國高官會議。而尚書檯的功能暫時弱化，成爲帝國高官會議的秘書機構。
改革就是權力的再分配和利益的再分配，象這樣大刀闊斧的改革必將觸動很多人的利益，而這些人在帝國能量巨大。但牛弘已經下定決心，非改不可。否則整個帝國社會矛盾的積累和加劇同樣是要命的。
要想推動這樣一項大的改革，首先必須取得太傅的全力支持。於是牛弘先找太傅單獨商議這一議題。
牛弘的想法把太傅嚇一大跳。這樣大規模的改革簡直把帝國的政治架構翻了個面，碰到的阻力也是可想而知的。
牛弘談了現在進行改革的必要性，帝國徹底解決農業和糧食問題已經不會遙遠，帝國豪族和百姓對帝國的政治信任，已經在隨帝國的政策起舞，如果不改革，帝國的政治架構反而成爲社會發展的阻力。
太傅不愧爲謀國老臣，看到牛弘決心這樣大，他就認真思考了一下，提出了一個保證這次改革成功的技巧。太傅說：“爲了確保改革成功，一是要趕鴨子上架，二是要溫水煮蛙。”
牛弘來了興趣，讓太傅講祥細點。
太傅說，這樣大的改革，阻力很大。主要阻力來自高品秩高官，他們沒有做錯什麼，就讓他們下來，有點說不過去。所以在改革之初，就應該確定，高品秩官員全部有崗位，而且品秩不降。這樣一來，帝國的高官就沒有理由反對改革了。新的機構架構出來後，現有官員的能力可能不能勝任新的崗位，這一點可以先不考慮，先把他們安排在新崗位。這叫趕鴨子上架。
爲了讓新的部門能夠行之有效地開展工作，可以因人設事，在那些主官不能勝任的部門，設立副職，選拔行家擔任。
機構改革完成後，有一些官員可能慢慢適應新的崗位。而另一些官員也許沒能力適應。這些沒有能力的官員最終要下去，但不能急。特別是改革之初的半年不要動他們。等新的部門全部能有效地開展工作後，再來捉他們的錯，一個個地清理他們出局。這叫溫水煮蛙。
牛弘一聽，受益匪淺。就這樣，太傅與牛弘在帝國機構改革上，達成了一致。
第二天，牛弘召集帝國高官開會。拋出了帝國機構改革的設想。廷尉、衛尉不動。把原來光祿寺、太常、太僕、宗正、少府和大鴻臚重組合併成光祿寺、少府兩個部門。把大司農拆分成大司農、稅幣府兩個部門。新增百業府、科教府、國醫府和作坊都監四個部門。並把各個部門的主要職責大致說了一下。牛弘還想把御史中丞升格，重開御史府。只是級別與九卿平行。
改革方案一拋出，帝國高官都不說話。牛弘和太傅知道，他們是在爲圍繞自己的那些個人脈考慮，怕不好擺平。
太傅補充說，這次改革只是機構職能的改革，不是想罷誰的官。所有帝國六百石以上高官只要聽從安排，都有崗位，而且品秩不降（太傅也是個妙人，只說趕鴨子上架，不說溫水煮蛙）。
這一下，其它人的總算緩了一口氣，就開始積極參與討論。