送走了徐宗仁，趙昺陷入了沉思。此前他一直以爲在自己多次的整頓後，官吏隊伍已經趨於穩定，並形成了一套行之有效的管理方式。正所謂可以共患難，不能共富貴。今日一席長談，他發現自己過於樂觀了，形勢的變化已經讓人心浮動，不僅是個人想從勝利中得到好處，且開始從各自的階級利益角度考慮，欲在其中分得最大一塊蛋糕。
趙昺卻清楚雖然己方暫時取得了勝利，但革命遠未成功，且仍處於十分危險的境地，蒙元絕不會坐視其身旁出現一個強有力的新生政權，不管和議能否達成，兩國之間的戰爭也依然會持續。而一個穩定的政權是保證勝利的基礎，那作爲國家管理者的官吏隊伍就首先要保證穩定和高效、務實。
官與吏在職能上的區別就在於官主政令、吏主事務。也就是說，官員主要是負責管理本部門或本地區的行政事務，側重於宏觀管理與控制，並有一定的決策權力，從而呈現出指導、管理、監督、協調等職能。而吏胥作爲政令執行者和直接的管理者。
趙昺明白胥吏在歷朝歷代的政權中都是不可或缺的，當然也清楚他們留給世人的狡詐、貪婪形象。不過他以爲從事實來看，胥吏的積極作用應大於這個羣體的消極影響。宋代胥吏在各級官府中所發揮的作用之大，不僅超過了隋唐，亦爲明清胥吏所不及。他們雖然卑賤如奴僕，卻往往能夠代官理政，越權行事，逐步成爲官府中的實權派。以致士大夫驚呼：近時吏強官弱，官不足以制吏。甚至將官府曹司形容爲公人世界。
如果要解決官吏相侵的問題，趙昺知道並非一紙詔令可以解決的。而是要從宏觀角度去看，卻不是頭疼醫頭腳疼醫腳，當然形成這種局面的原因是多方面的，其中最根本的一點，即是官僚士大夫在處理政務過程中對胥吏的依賴程度不斷增強。官員越倚重於胥吏，則胥吏在國家政治中所發揮的作用就越加突出。
之所以會出現官員依重於胥吏，原因是多方面的，既涉及到國家對官與吏管理模式的不同，亦關乎官僚士大夫對政事的態度，也就是說，士大夫專心學術而無心細務；胥吏則專於俗事而詳知法典。胥吏長期在官府內從事諸如抄寫、謄錄之類的具體事務，年深日久，對本部門內的各項法令自然詳熟。而官在不然，他們讀的是聖賢書，對於實務可謂是一竅不通，不得不依靠胥吏來代爲行事。
另一個重要的原因是宋代官制與吏制各自具有相對獨立的體系，官有流品吏有資級，如果想由吏入官，按照吏胥升遷制度的規定則十分困難。仁宗時改爲文官三年一遷，武官五年一遷。導致無有賢否，由出身而關升，由關升而改官知縣，由改官知縣而爲四轄六院，由四轄六院而爲察官，由察官而爲卿監侍從執政，資課者。
這種轉遷制度所帶來的負面影響是削弱了擇賢而任的作用，使得賢愚不分，升官要靠論資排輩，而官職的變動往往是與待遇相勾連的。吏員由於升職困難，提高待遇無望，而按規定吏員的薪俸很低，甚至地方上有的吏員純屬義務勞動。沒有工資，拿什麼養家，胥吏們自然工作消極，不得不靠敲詐勒索、貪污公帑過活。
如此看來整套官吏體系就是在逼人作惡。也許有人不明白，一國政府爲什麼要逼人作惡？其實說到底趙昺覺得根子還在皇帝身上。要知道皇帝最怕的是有人搶了他的權力，可天下太大，一個人怎麼也玩不過來，只能把權力轉移到法規、制度之上，並且一環套一環地互相牽制。
結果就是天子的權力沒有交給大臣們，也就是“官”，而是交給了執行法規、制度的胥吏身上。胥吏就是帝國的“治民事”的規章、制度的執行者或者說人格化表現，他們的得勢，在於皇帝對於地方治權的全面收奪，“治民心”的官們也是皇帝防備的對象。千百年來也有人想解決這個問題，但是直至現代仍然沒有能夠完成。
趙昺自知也沒那麼個本事，可無論如何胥吏階層已成爲中國社會一個不容忽視的羣體，若不能解決這個問題，必然會帶來極爲嚴重的後果。而既要治標又要治本，他以爲還得從制度上來想辦法，建立起一套行之有效，又能保證各方利益的規章。
在歷代的律法構建中，趙昺覺得唐朝最值得學習。雖然自唐太宗以來時有政變不時發生，但是唐王朝並沒有出現衰敗的氣象，直至迎來開元盛世。他認爲其中一個重要的原因就是，唐初確立的清明吏治以及制度化運作，以儒學思想爲標準涵養官員德行，在唐代也是非常重視官員的德行。而所謂官德，並不是簡單的品德培養，實質上還是一種價值觀的養成。
從唐太宗開始，堅持以儒家思想教化官吏，並認爲德行影響吏治、吏治關係王朝興衰。唐代的法律制度、考覈制度、監察制度等，都是在這一理念下建立起來的。從唐代的實例來看，價值觀的養成是有成效的。直到中唐以後，白居易還說：“今之刑法，太宗之刑法也；今之天下，太宗之天下也。”這種影響力清晰地體現在制度上，也反映了價值觀的穩固。
《唐律》對於官員沒有恪盡職責的各種行爲都作了具體的規定。標準如何、違反規定的程度以及受到的刑事處分都明確清晰，具有很強的操作性；有規章自然就要有監督，唐朝建立起了垂直有效的監察制度，御史臺長官直接對皇帝負責，且朝廷對御史選任非常重視，其有權直接彈劾包括宰相和御史臺長官在內各級官員，對地方官員的監察也無須向地方長官通報。
此外唐代制定了嚴格的審計制度——勾檢。勾檢制度涵蓋全國各部門及各級地方政府，每旬、每月、每季、每年都有勾檢。這對於提高官員工作效率和管理公文起到了較好的作用，也有利於及時發現工作中的問題、隨時糾正錯漏。嚴格來看，勾檢制度是監察制度的一個部分，但又有着較爲獨特的工作形式，是治理懶政官員十分的有效方法……
一想到法律，趙昺就不止是腦袋疼了，而是腦瓜仁都疼。因爲至今大宋都沒有一套完整的法典，且極爲混亂。加上蒙元入侵各種典籍喪失殆盡，畢竟戰亂之時逃命是第一位的，沒有誰還想着帶着那些沉重又‘無用’的書籍。這就導致行朝一直處於‘無法可依’的狀態，大家都是根據慣例，或是散亂的條文來行事，畢竟沒有誰能將諸多的條文都記住。
在生死存亡之際，也沒有人去顧慮這麼多。行朝也就成了上頭怎麼說，下頭便怎麼做。而一旦起了爭執，也無據可查，你說典律中有此規定，我說沒有，可又查無實據，都成無頭官司。到瓊州後，趙昺也發現了這個問題，也曾想重新編撰，可此事做起來不是一句話就能辦到的，而是一項浩繁的大工程，只能由各部根據形勢變化出臺些臨時管理辦法。
所以如今比較完整的律法，只有趙昺主持修訂的軍法，對軍中各項事務做了完整的闡述和詳細的規定，但按照傳統這也不能算作律法，也只是暫行規定。其它方面的律法則仍處於自行其事的狀態，可以說十分混亂。不過大宋朝的律法向來如此，大家似乎也習以爲常，只是他自己麻煩些，打起官司來都得找他來裁決。
嚴格的來說，大宋朝根本就沒有一部完整的法典。在中國法律史上，宋朝是一個特殊的朝代，因爲它沒有自己的法典，有的只是一部“抄襲”《唐律》的《宋刑統》。由於在宋朝和唐朝之間有了一個混亂的五代十國，所以宋朝繼承的法律名稱沒有沿用唐律，而是沿用了後周的“刑統”名稱，結果就有了特殊的《宋刑統》。而採用唐律，主要是爲了其象徵意義，而不是爲了其內容。
因此《宋刑統》成爲基本法典，而一般性法律，則通常都以“編敕”的形式出現。編赦。宋代的敕是指皇帝對特定的人或事所作的命令。敕的效力往往高於律，成爲斷案的依據。編敕就是將一個個單行的敕令整理成冊，上升爲一般法律形式的一種立法過程。可以說這是本朝一項重要和頻繁的立法活動，大凡新皇帝登極或改元，均要進行編敕。
到了南宋時期，由於原來按敕、令、格、式法律形式及發佈時間彙編的方法，缺少條理，難於檢索使用，所以淳熙年間改爲根據法律的內容、性質、功用，分門別類，依事編排，並將這種體例冠名爲“條法事類“。在敕、令、格、式四種法律形式並行和編敕的基礎上，將敕令格式以“事“分類統一分門編纂。赦，是皇帝詔令一種，地位還重於令；格，用來防止奸邪的禁令；式，各種章程細則。
另外還有一種叫做編例，也是重要的法律形式和立法活動。其中是由中央司法機關或皇帝審斷的案例，被相繼沿用，成爲慣例。編例是將原本臨時性的斷例進行彙編，上升爲具有普遍效力的法律形式。例由於形象、具體，使用時的方便、靈活，實踐中經常出現“法令雖具，然吏一切以例行事，法當然而無例，則事皆泥而不行“的現象，甚至躍居於法令之上，造成宋代法制進一步混亂。
所以說大宋朝除了一本抄的《宋刑統》根本沒有企圖法典，而一般法律都是編敕的形式出現的。趙昺作爲現代人不難想象出其中的混亂，大宋朝到自己已經是第十八位了，其間有多少事情發生，而敕更是不知道下了多少道，其中往往又是因時、因事的不同而頒佈的。將這些全部作爲法律實施，其中不免又重複或是矛盾，更因形勢的變化而變得不合時宜，依然參照執行，恐怕自己都打起來了，不亂纔怪。
本來趙昺準備在進入臨安後，商議國是時將俢敕作爲一件大事來做，以統一國家的法令，卻被‘休養’了，事情自然也就放下了。今天想到官吏的問題，他覺得應該儘快實施，一者可以用制度的形式重新劃定兩者間的關係；二者官員也不必因爲不知法令而無法視事，從而減少對胥吏的依賴；三者通過律法約束官吏和百姓的行爲，減少社會矛盾。
不過趙昺也明白制定、修改法律並不是件容易的事情，即便是現代從提出議案到實施都要花費數年的時間，何況在古代。而讓他煩惱的是修訂法律自己還說了不算，雖然叫做‘敕’，所有的敕條並均以皇帝名義頒行天下，而修敕的權力實際上掌握在通曉法學的士大夫手裡。
千萬不要以爲皇帝“出口成敕”，皇帝說的話就是法律，其實並不是那麼回事兒。朝廷有專門負責修訂、彙編法律的機關，叫做“詳定編敕所”。編敕所由提舉、同提舉、詳定官、刪定官及若干文吏組成，在編敕過程中，每個立法官都可以對草案提出意見，但提舉與詳定官擁有對法律草案定稿的權力。
其次，修敕局啓動立法程序後，朝廷會利用遍佈各州縣的粉壁，出榜公告天下，徵集立法建議。所有人都可以到衙門投書提出合理化建議，州縣政府收集後用“急腳遞”送達京師進奏院，再由進奏院交給“詳定重修敕令所”。凡建議得到採用者，“即保明申朝廷，乞與推恩”。最後，法典經皇帝批准，頒佈生效之後，如果民衆發現其中的缺陷，還可以向朝廷奏陳立法得失，並建議修訂……