明朝時，州縣政務繁劇，官員設置卻極爲精簡，只得發明裡甲、糧區、鄉約等制度，勉強維持政務的運轉。
糧長、里長常爲州縣官分擔徵糧、攤派徭役、維護治安等重任，但糧區、裡甲並非正式的行政組織，州縣官只圖用着方便，對他們需索不斷。
有良知的里長、糧長，面對上司的無盡需索，只得倒貼家產，常有毀家破產者。久而久之，劣幣驅逐良幣，糧長、里長亦爭相舞弊。州縣官員深知其弊，卻無力糾治，大多隻能睜一隻眼閉一隻眼。
州官、縣官名爲親民官，但除了訴訟之外，並不與百姓直接打交道。相反，糧長、里長卻代表政府與百姓打交道，地位舉足輕重。
丹初決定增設鄉長，實際是爲了在州縣以下增設鄉一級政府，加強對基層的控制。他目光炯炯，不容置疑，沉聲說道：
“我聽說，正德年間，某縣每年承辦宮廷貢物，價值只有一百多兩。然而各級官吏上下其手，里長、糧長亦肆意妄爲，最終逼索四千餘兩的貢物，竟是正常需求的四十倍之多。
“該省巡按剛剛上任，立即上書朝廷，認爲朝廷奢侈無度，不恤民力，請求下詔減免。孰知，戶部發文駁斥，說戶部每年例收一百多兩的貢物，何來四千餘兩之多？着令該省嚴加勘查，回報部裡。
“巡按大驚失色，方知捅了個螞蜂窩。經調查，真相很快水落石出。原來，各級官吏皆從中漁利，糧長、里長亦膽大妄爲，實際從百姓手中盤剝不下五六千兩。
“萬曆、崇禎年間，朝廷加派三餉。三餉本身並不沉重，但各級官吏上下其手，百姓實際負擔的加餉極爲沉重。
“朝廷揹負了罵名，卻收不上多少稅賦。各級官吏、里長糧長，乃至田主，卻借三餉大肆盤剝，負擔全部落在農民身上，逼得農民走投無路，起而造反。
“教訓深刻，我們必須銘記在心，絕不可重蹈覆轍。是故，要着佃納糧，使田主不能再盤剝農民；要設置鄉長，使糧長、里長不能再矇蔽州縣，使賦稅盡歸官府。”
說白了，着佃納糧也好，增設鄉長也好，都是爲了加強官府對農村的掌控，杜絕田主、官吏對佃農的剝削。其最終目的，便是讓官府集中一切資源，動員一切力量，全力抗衡清軍。
丹初的話發人深省，如同醍醐灌頂，令衆人深感佩服。即便是學富五車的方以智，亦暗中歎服，覺得丹初此舉切中時弊，不失爲救時良策。
“官府收取五成的賦稅，看起來很高。但對佃農來說，相比於動輒六七成的田租，已經降低不少。同時，我還要強調，官府從佃農身上只收取五成租賦，其他人丁稅、徭役折銀等一概免除。”
丹初的語氣中透露着不可動搖的決心，繼續說道：
“我朝徭役、贓贖爲兩大弊政，實有原因。官府向上交過賦稅後，已經所剩無幾。州縣各級衙門的辦公費用，乃至賑災、水利、治安、防火等公共費用，實際皆出自徭役、贓贖，恰如深井汲水，民力枯竭。
“我們要的是源頭活水，不是枯井。今後，除涉及公共福利的公共工程外，其他徭役一概廢除，由官府出錢僱買。贓贖亦廢除，費用全部從公費開支。”
贓贖銀亦爲地方州縣補充經費的重要來源，分爲贓、贖兩種。贓，不僅包括盜賊的贓物，還泛指其他犯罪行爲涉及的財物。贖，主要指罪犯向官府貢獻財物，以減輕罪名和刑罰。
贓贖銀不必上交國庫，因而爲州縣所重。實際上，州縣爲了補充財政經費的不足，常常在贓贖銀上做文章，由此而造成司法的黑暗。
如今的大西軍統帥孫可望，陝西米脂人，就被贓贖銀逼得走投無路。他年幼窮困，在外打工，爲人執鞭。有一次回家，不見母親，訟其鄰於官府。官大怒，杖之，索贖銀。孫可望只得逃離家鄉，輾轉投入張獻忠麾下。
岑丹初和方以智盤算過，着佃納糧後，官府財政收入至少將增長兩倍，不妨減免徭費和贓贖銀，以減輕農民負擔，爭取民心。
“鄉長與百姓打交道，代表官府，代表永安軍，必需慎重選擇。原則上，從永安軍中選擇殘疾受傷、精明練達軍士，或從衙門裡選擇幹練廉潔官吏，一般不用當地鄉紳耄老。”
“大帥，卑職有一事相告。”說話的人是知州韋時中。
丹初被他打斷，心有不悅，卻說道：“但講無妨。”
“大帥恩德，給定的官吏俸祿特別優厚，高於將士數倍。前線將士打仗，連飯都吃不飽。我等在永安安享太平，坐受俸祿，實在慚愧。
“一旦增設鄉長，必有將士戀及俸祿，不思爲將士，只盼爲官吏。如此則軍心不安，官吏亦難自安。懇請大帥降低官吏俸祿，以節省錢糧，亦安將士官吏之心。”
丹初會心一笑，這個老小子確實有些眼光，雖處亂世，卻在永安州知州的位置上巋然不動，確實有些本事。
當初，爲籠絡這些官吏，丹初給他們增加了四倍的俸祿。眼下，永安軍已經站穩腳跟，無需再籠絡這些官吏，丹初亦有降低俸祿之意，便說道：
“老弟所言極是。本帥體恤下情，實不想爲難官吏。但如今時事艱難，降低俸祿實有必要，先降爲祖制的兩倍吧。
“太祖所定俸祿確實較低，官吏又需以俸祿應公事，是故常常不足。老俞，你定個章程，哪些公事該由公費出而實際出自官俸的，列個單子出來，改爲公費支出。”
韋時中要比丹初年紀大得多，但丹初已經是徵蠻將軍，無需再跟他客氣，遂以老弟相稱。
定章程這種事情，丹初還不便讓韋時中做，仍交由心腹謀士俞厚基。
“老俞，還有兩事，需要注意。其一，要重視商稅，定爲值十抽一。永安州一切山川河澤、礦鹽煤鐵，皆歸大明天子。哪怕百姓上山採樵、下河捕魚，亦要繳納商稅。
“第二，亂世用重典。如今兵荒馬亂，需嚴管戶籍，促進治安，促進生產。行保甲連坐之法，以禁盜賊。行路引之制，以防奸佞……”
軍隊爲安身立命之根本，丹初亦有動作。這方面，他主要請方以智幫忙：“方先生，軍中之事，還得請你多操點心。
“第一，要完善編制。永安軍還得擴軍，但受錢糧限制，暫不大規模擴充。先增加一個騎兵隊，隸屬標營，再增把輜重隊擴充爲輜重營。
“第二，訓練仍需加緊。隊列、旗號、戰陣之訓練，至關重要，需時時抓緊。
“第三，供應需要加強。將士、家眷之伙食，戰馬之草料，武器盔甲之修繕，必須保障到位。閒暇下來，還要組織軍隊、家眷開墾荒田，以充軍需。”