日軍攻下青島後，袁世凱政.府要求日軍自山東半島撤退到膠州灣租借地，可是日方根本不加理會。
袁世凱政.府又分別照會英日兩國政.府，宣告撤銷前所劃定的交戰區域，撤退前此佔領山東半島的各地軍隊。日本政.府不但仍然不理，且在山東已佔領的各縣設立民政署，架設軍用電線，驅逐青島海關人員，完全把山東當作佔領地。
經中國多次照會日本。要求撤退駐留山東的軍隊。日本纔在一九一五年一月十八日，假借交還青島及撤退山東戍兵的名義，附列交換條件和覺書等，向袁世凱政.府要求秘密談判。
在日軍攻下青島後，日本外相加藤高明即電召日本駐華公使日置益回國，商討對華的新策略。
民國三年十二月末日置益返回北京任所，藉口回任，請求和袁世凱面談。
一月十八日，袁世凱如約接見了日置益。
日本駐華公使日置益先向袁世凱當面遞交了一個文件，對袁世凱說：“日本政.府向大總統表示誠意，希望中日懸案能夠早日解決。同時如果中國方面有誠意，也表示是大總統向日本表示善意的一個良好機會，中日懸案解決，則日本政.府願給大總統更多和更大的幫忙。日本政.府鄭重希望大總統一點，就是在這次商談中，請貴國嚴守秘密。”
日置益交給袁世凱文件的內容分爲二項：一是條款，相當於準備以條約的形式訂立的內容；一是覺書（中國方面稱爲勸告書），同樣是要求中國需要履行的事項。
袁世凱將條文略略翻了一翻，很客氣地說：“請貴公使去找外交部商談”。
國際間的交涉，在第一次世界大戰前後，外交談判有很多不成文的規矩。比如，一個國家的公使，要求和駐在國進行外交談判，只能通過駐在國的外交部。如果直接去找駐在國的皇帝或總統，在當時是極沒有禮貌的行爲。
日本竟讓駐華公使當面向袁遞交文件，這實是當時國際外交史上空前未有的舉動。或許，這表明，日方認定中國的事只有袁世凱說了算，和別的任何人說都沒有用。這同樣表明，日方對中方的無視。
按日方的意願，中日的談判秘密進行，中方可不想這麼做。很快，日本向中國要求秘密談判的消息，在中國各報都刊登了出來，外國報紙的駐京訪員也紛紛撰寫長電回國。
美、俄、英三國電令各該國駐日公使向日本外務部要求，希望獲知中日秘密談判的內容，尤其是日方的條款。
日本經不住國際壓力，乃將其中較爲普通的十一款以正式文書通知各國。
這十一項條款，是前面所說的條款中的部分，這部分內容是能見得人的，在國際法上也是能說得過去。另一部分，特別是覺書，多是不能見人的東西，日方當然不能告之各國。
其實覺書與條約，在國際法上約束力是相同的。區別在於，條約一般是可以告人的，而覺書則是不可告人的或不想爲人知的。
這次日本向袁世凱政.府提出要求，條約方面的內容還是容易接受的，而覺書部分涉及到的問題則極爲嚴重、苛刻。
袁世凱接見日置益當日，指着其提交的文件，一再表示這是外交部的事，不便直接干涉。但日置益堅持請大總統先親閱一下，臨告辭時還特意強調，讓袁世凱感到事態的重大。
待日使走後，袁世凱翻開文書一看，大爲震動；即刻電召熟悉外交事務的陸徵祥，由瑞士放下手頭所有事回國。
陸徵祥回國後，知道事情緊急，馬不停蹄趕到總統府。袁世凱正和國務卿徐世昌密談，一見陸徵祥到，長舒了一口氣，隨即送走徐世昌，邀陸徵祥密談。
據有史料記載，袁世凱見陸徵祥把日方的文書仔細讀一遍後，對陸徵祥說： “你今晚便召集孫寶琦、曹汝霖和樑士詒密商對策。”
陸徵祥於晚飯後，按袁世凱的要求，在他下榻迎賓館邀參政樑士詒、外交總長孫寶琦、次長曹汝霖商談。
陸徵祥先說明召集會議的原委。
文件這些人都看過了，孫寶琦首先發言：“日本公使一定還會來外交部遞送文書，他已和曹次長討論了好幾個鐘頭。本人認爲日本這次是找到了一個天造地設的好機會了，如今歐戰期間，各國自顧不暇，中國內部也不寧靜，日本這次手段毒辣，竟直接向大總統遞送文書，這種藐視中國的手段都能使出，則必然會對中國施加武力的。”
接下來，幾個人對於這個棘手而嚴重的問題，反覆談商，最後的結果是隻有兩條路可走：一是接受日方條件；二是利用談判和日方討價還價。
當然還有第三條路是拒絕，可是拒絕就等於決裂，在袁政。府無力在武力上抵抗日本的條件下，這是大家不敢想的事。。
孫寶琦認爲，今日面臨的問題是隻有接受日本條件。曹汝霖贊成孫的主張。（說明：對此，曹汝霖在其《我與二十一條》書中是堅決否認的）
樑士詒則持反對意見，他說：“不談就接受，在外交上沒有這種例子，我們必需和日方談判，能談到什麼地步，也算盡了心，否則如何對國人和歷史交代？”
陸徵祥贊成樑士詒的意見，於是這次商談有兩個主張，各有兩票支持。
第二天，孫寶琦謁見袁世凱，報告先一天商議情形，袁聽了說：“很好，讓我考慮一下，再作決定。”
孫寶琦退出後，袁世凱又召見陸徵祥，對陸徵祥說：“剛纔孫總長來過，我經過慎重考慮，也主張和日方談判，並且希望你能出任主.席，主持這個談判。”
陸徵祥沉吟了一下，答：“這個談判太困難，徵祥體力不足，最好請總統另派幹員。”
這時陸徵祥的身體狀況確實不佳。
袁世凱說：“精力不足，無關重要，我可告訴曹次長，要他多負談判責任，並告訴日方，陸先生體力衰弱，需要休息。我全力付託你，你放心去談判好了。”
陸徵祥見袁意已決，只好接受。
袁世凱在陸徵祥辭出後，又召見孫寶琦，告訴他決定要對日本談判。
孫寶琦很快提出辭呈，請辭外交總長，並向袁世凱推薦陸徵祥爲外交總長。
袁世凱於一月二十七日發表陸徵祥爲外交總長，並令他和曹汝霖負責對日談判，調孫寶琦爲審計院院長。
日本公使日置益聽到孫寶琦辭職消息，極爲不安，乃赴總統府向袁世凱提口頭抗議。
日使日置益表示：“敝國剛遞要求書，中國便換外長，分明是毫無誠意，日本**深爲遺憾。”
袁世凱答：“貴公使的看法適得其反，中國換外長，正是表示誠意。何況新任外交總長，做事素有耐心，必能一心一意和貴國談判，如不相信，請你去問問別國公使吧。”
日使果然去問北京公使團領袖英國公使朱爾典，英使答覆說陸徵祥很好。日置益只得電告東京，謂中國換外長，實在是好意的表示。
陸徵祥接任外交總長後的第二天，就接見日置益，雙方談話如下：
日置益說：“久聞總長大名，知道總長是一位着名的外交家，這次能和總長談判中日問題，深感榮幸。”
陸徵祥答：“本人當盡力而爲。請問貴公使願意何時開始舉行討論，我們現在就訂下日期好不好？”
日置益說：“我想請總長定日期好了。”
陸徵祥答：“貴使既奉政.府命令，當然以早開談判爲佳，那麼明天就開好了。”
日置益說：“可不可以容許我提出一點意見？”
陸徵祥答：“當然可以，當然可以。”
日置益說：“本人希望談判每天開會，星期日也要開，以趕快解決爲原則。”
陸徵祥想了一下說：“每天開會是可以的，不過星期天要開，外交習慣上沒有這個成例，似可不必。還有一層，雖然每天開會，不過我身爲外交總長，不能把其他正式約會通統取消，因此每天上午必需騰出時間，接見賓客，所以會議只能在每天下午舉行。”
日置益說：“可以。”
陸徵祥說：“那麼規定每天午後五點鐘開會好了。”
日置益說：“五點太晚了，最好下午兩點開始，夜間也必須繼續開下去。”
陸徵祥說：“兩點鐘開不成問題，不過夜間繼續開會，我身體太壞，拖一個星期，我必須辭職了。”
日置益問：“我們確定何時開會呢？”
陸徵祥答：“決定二月二日下午三時舉行會談如何？”
日置益說：“好吧！就決定這個日期好了。今天和總長的會晤，非常榮幸，希望由這個好的開始，我們可以有好的結果。”
陸徵祥答：“我一切當盡力爲之！”
陸徵祥從這次談話中看出日方態度強橫，一個公使，對駐在國的外交總長，竟試圖以他爲中心來安排一切。
孫寶琦（1867—1931） ，字幕韓，晚年署名孟晉老人。浙江杭州人。晚清至民國時期重臣、外交家。
自幼好學。以父蔭任戶部主事，後改任候補直隸道員。一九零零年八國聯軍進京，隨光緒帝至西安。一九零一年任駐德、澳、法等國使館隨員。一九零二年七月，升任駐使法國大臣。
一九零五年回國，署順天府尹。一九零七年四月，出使德意志，籌措討還青島事宜。
一九零八年回國，充幫辦津浦鐵路大臣。一九一一年任山東巡撫。當年爆發辛亥革命，在山東宣佈獨立，後又取消獨立。
一九一三年九月，任袁世凱政.府外交總長。一九一四年二月兼代國務總.理。 一九一四年五月辭去國務總.理，專任外交總長（次長曹汝霖）。
適時地辭去外交總長，看來孫寶琦還是有先見之明的。
陸徵祥當然知道自己接下的是什麼差事，只是沒有辦法，只是推脫不了。
因爲他即將和日本商談的文件，就是後來給中國造成極大震動的，讓國人至今提起都怒火中燒和無法忍受的“二十一條”。