二、深化行政執法體制改革
黨的十八屆三中全會發出了“推進法治中國建設”的號召，深刻指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”2014年“兩會”期間，李克強總理提出，做好政府工作，必須加強自身改革建設。按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，加快建設法治政府。新形勢下，我們要把“深化行政執法體制改革”作爲建設法治中國的一項重要任務，堅決貫徹執行。
行政執法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實施體制的關鍵環節。深化行政執法體制改革能否取得顯著成效，直接關係到法律法規能否全面正確實施，關係到人民羣衆合法權益能否得到切實保障，關係到經濟社會秩序能否有效維護，關係到依法行政能否真正落到實處。其一，深化行政執法體制改革是全面推進依法治國、加快建設法治政府的迫切要求。行政執法是行政機關最大量的日常行政活動，是實施法律法規、依法管理經濟社會事務的主要途徑，是實現政府職能的重要方式。我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都是由行政機關執行的。行政執法是否嚴格公正，直接體現着各級政府依法行政的水平和程度。其二，深化行政執法體制改革是保障人民羣衆權益、實現社會公平正義的迫切要求。在行政機關的所有行政活動中，行政執法與人民羣衆的切身利益最密切相關，行政執法人員與人民羣衆打交道最多。這就要求行政執法機關決不能將執法僅僅看作一項孤立、簡單的法律技術和法律操作行爲，而必須看作是保護人民權益、體現公平正義的權力行使行爲和社會系統工程。其三，深化行政執法體制改革是嚴懲違法犯罪行爲、維護經濟社會秩序的迫切要求。當前，我國改革發展穩定正處於關鍵階段，利益格局調整困難複雜，社會矛盾糾紛高發多發，無論是在經濟調節、市場監管領域，還是在社會管理、公共服務領域，都有不少嚴重失序失範的突出問題，人民羣衆反映強烈。解決我國一些重點領域的違法亂象和人民羣衆的普遍擔憂，僅靠道德、自律難以有效制止違法行爲，僅靠常規執法也不足以矯正少數違法者長期形成的行爲慣性。只有嚴字當頭，通過深化行政執法體制改革，建立起更加權威、更加高效、更加有力的行政執法體制，來堅決遏制和懲治各類違法犯罪行爲，努力形成風清氣正、規範有序的經濟社會秩序，顯著提高全社會對行政執法工作的認可度和滿意度。
第一，必須堅持合法性原則，在現有法律框架內進行，將合法性與創新性有機地結合起來，統一起來。這是一條十分重要的經驗。在行政處罰體制改革的過程中，有同志認爲，改革創新就是要突破現行法律的規定，不應受有關程序的限制，可以自行調整執法主體和執法職權。這種認識是十分有害的，不僅不利於建立符合要求的行政執法體制，而且會造成很大的混亂。爲此，在體制改革的各個環節上，就要求用科學、合理的法律手段來重新配置和確認行政執法權力，規範行政執法行爲，使行政執法合法化、規範化、科學化、合理化、公開化，防止行政執法權的濫用、亂用，防止不作爲和亂作爲，以形成有利於維護人民羣衆根本利益的行政執法體制，形成有利於解放和發展生產力的法律秩序。此外，在行政執法體制改革的要求上，必須貫徹依法行政的基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。
第二，實施相對集中行政執法權、推進綜合行政執法改革。深化行政執法體
制改革，要以着力解決權責交叉、多頭執法問題爲重點，以建立權責統一、權威高效的行政執法體制爲目標。應釐清執法機關職責權限，整合執法主體，相對集中執法權，深入推進綜合執法，努力實現執法機構的精簡和統一。黨的十八大明確提出，“推進依法行政，切實做到嚴格規範公正文明執法”，到2020年實現“法治政府基本建成”的目標。在我國，80%以上的法律法規由行政機關實施，但我們的行政執法工作與依法行政的要求相比還存在着差距。對此，行政處罰法、行政許可法、行政強制法以及《國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關於加強法治政府建設的意見》等作出明確規定，要求按照行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤的原則，理順行政執法體制，規範行政執法行爲，相對集中執法權，推進綜合執法，提高依法辦事的能力和水平。此外，還應根據不同層級政府的職能和事權，合理配置執法力量，減少行政執法層級，推進執法重心向市縣政府下移，着力提高基層政府執法能力，特別是要加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量，有效保護人民羣衆生命財產安全。同時，要在認真調查研究、深入總結經驗的基礎上，理順城管執法體制，切實提高執法和服務水平；完善行政執法與刑事司法銜接機制，合力懲治違法犯罪行爲。
第三，合理調整執法機構。執法機構是執法體制改革的重要載體，離開機構，不可能運行。但是，執法體制改革是一個綜合協調的系統工程，離開任何一個體制要素，都難以取得成功。因此，重要的是系統全面地推進執法體制改革，綜合設計，統籌考慮。行政執法體制改革的重點是執法權的重新配置，這也是執法職權的調整。這種調整的實質是更改法律規定，必須依照法定的權限和程序進行。調整的結果既可能是新的執法主體產生，也可能是原執法主體的職權增加。執法權變化，但執法主體不一定變化。如果我們把執法機構的設置作爲執法體制改革的唯一目標和全部內容，那麼行政執法體制改革勢必陷入困境。正如唐鐵漢同志所指出，在很長一個時期，有一種糊塗觀念，認爲行政管理體制改革就是機構改革，只要機構精幹了，人員精簡了，改革就到位了。應當指出，機構改革是行政管理體制改革的重要內容，需要認真加以解決，但是，行政管理體制改革的核心是轉變政府職能，解決政府職能越位、錯位和不到位的問題。只有建立科學合理的政府職能體系，行政管理體制改革纔算到位。
第四，完善行政執法程序。行政程序是約束行政權力、保護公民權利的重要方式。當前行政執法實踐中不重視執法程序的現象比較普遍，許多損害、侵犯羣衆利益的突出問題，如由土地徵用、房屋拆遷、環境保護等引發的糾紛甚至羣體性事件，往往是執法機關不按程序辦事或程序不規範造成的。因此，應把加強行政執法程序建設作爲深化行政執法體制改革的重點工作，針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政徵收等執法行爲，制定具體執法細則、裁量標準和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。推行行政許可、非許可審批標準化管理。健全行政執法調查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執法爭議協調等制度，規範行政執法文書，充分保障行政管理相對人的知情權、表達權、參與權、申請回避權、監督權、救濟權。制定執法自由裁量權行使規則，對執法自由裁量權予以細化、量化和嚴格規範，並公佈執行。嚴格執行重大行政執法決定法制審覈制度，未經法制審覈或者審覈未通過的，不得作出決定。堅持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他組織的合法權益都要受到平等保護，一切違法行爲都必須予以追究。
第五，創新行政執法方式。正確選
擇行使行政執法的方式，是行政執法實現預期效果的有效保證。目前我國行政執法機關還是過度依賴強制手段和硬權力執法。應當主動適應經濟社會發展的新形勢和人民羣衆民主法治意識提高的新要求，加快推進執法方式創新，積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執法方式，多運用說服教育、調解疏導、勸導示範等非強制手段和軟權力執法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導和技術支持，寓執法於服務之中，融處罰於教育之中，消解執法衝突，克服執法的簡單化、粗糙化傾向，嚴禁暴力執法、野蠻拆遷。
第六，嚴格行政執法人員管理制度。行政執法人員素質高低，直接決定行政執法質量。要嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，對行政執法人員進行一次全面清理，未取得執法資格的人員不得從事執法工作，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，應堅決調離行政執法崗位。健全紀律約束機制，狠抓執法紀律和職業道德教育，加強執法人員思想作風建設，全面提高執法人員素質。定期組織行政執法人員參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新法律法規專題培訓，提高他們運用法治思維和法治方式解決執法中突出矛盾和問題的能力。逐步推行行政執法績效考覈制度，科學合理設計考覈指標體系，考覈結果作爲執法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據。
第七，加強行政執法經費財政保障。落實、加強行政執法經費財政保障，是從源頭上解決執法經費不足、杜絕執法機關受利益驅動執法的治本之策。行政執法機關履行法定職責所需經費，要統一納入財政預算予以保障。縣級以上地方各級人民政府要建立責任明確、管理規範、投入穩定的經費保障機制，保證執法經費足額撥付。要進一步改善執法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執法裝備配備、科技建設、基礎設施方面的投入，爲案件處理、現場勘驗、調查取證等執法活動提供必需的保障。要嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，罰沒收入必須全額上繳國庫，納入預算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。各級財政部門要健全監督檢查制度，加強對行政執法經費使用的監管。
第八，全面落實行政執法責任制。嚴格行政執法責任制，是深化行政執法體制改革的重要環節，也是監督和制約行政執法權力的有效途徑。要根據有權必有責的要求，在分解執法職權的基礎上，確定不同部門及機構、崗位執法人員的具體執法責任。要加強對行政執法的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執法工作中的利益驅動，堅決懲治腐敗現象。對有違法或者不當執法行爲的執法機構和執法人員要嚴格問責，對因不執法、亂執法、暴力執法、執法不當等導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法案件的，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任。
總之，建設法治政府既是我們宏偉目標，更是我們面臨的十分緊迫的任務，艱鉅而複雜，迫切需要進一步深化行政執法體制改革，切實轉變其職能，真正建立起符合法治政府要求的行政執法體制、權力運行機制，真正使行政執法有利於解放和發展生產力，有利經濟社會的健康發展，真正做到執法爲民、利民。
深化行政執法體制改革涉及面廣、工作量大，任務複雜艱鉅，關係到各級政府所屬大多數部門和數百萬行政執法人員，必須以更大的勇氣和力度積極穩妥予以推進。要高度重視對深化行政執法體制改革的領導；要着力解決人民羣衆反映強烈的突出問題；要切實增強改革舉措的系統性、協調性；要積極鼓勵地方部門勇於探索創新。
（本章完）