二、建設科學、公平、統一的稅收制度體系
（一）深化稅制改革的必要性和緊迫性
1994年財稅改革，基本形成了適應市場經濟要求的稅收制度框架。2003年以來，中國又實施了包括統一內外資企業稅、增值稅轉型、取消農業稅、修訂個人所得稅等新的稅制改革，爲促進中國經濟社會發展做出了積極貢獻。但面對社會經濟出現的新形勢、新變化，當前稅收制度中還存有許多亟待解決的問題。
第一，稅制結構不夠完善。比如，稅種功能交叉重疊與調節缺位並存。在增值稅徵收過程中，不動產尚未納入抵扣範圍，對貨物和勞務分別徵收增值稅和營業稅，存在重複徵稅；在資源環境約束日益趨緊形勢下，反映要素稀缺、供求關係、環境損害程度的環境稅制度尚未建立。因此，它削弱了政府調控經濟運行狀態的能力。市場經濟發達的國家非常強調稅收的自動穩定器功能。例如，在美國，聯邦政府收入超過40%來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，佔比達到80%左右。
第二，稅收調節分配的功能偏弱。主要表現在：消費稅範圍較窄、稅率偏低、環節單一，調節收入和引導消費的功能未能有效發揮；房產稅、城鎮土地使用稅計稅依據不合理、免稅範圍較大，減弱了稅收調節財富分配的功能；個人所得稅實行分項徵收，未能體現量能負擔原則，導致稅負不公。
第三，它削弱了政府調控環境和資源的能力。政府調控環境資源的能力現很有限，資源稅改革在這方面做出了努力，但是能否把煤炭這塊硬骨頭啃下來，前景不明，涉及從稅費整合、消除過度壟斷和過多行政審批，到新一輪“價、稅、財聯動”的配套改革。邏輯上大家都容易認同，但實際中已經到了改革的深水區，既得利益的阻礙非常明顯。
第四，稅收法治化程度亟待提高。比如，現行稅收優惠政策過多、懲罰較少，出於宏觀調控考慮的短期安排較多、着眼於制度建設的長期安排較少，尤其是區域性稅收優惠政策過多過濫。又如，徵管體制有待完善。當前企業所得稅由國稅和地稅機關分別徵收，一些地方掌握政策尺度不同，稅政與稅基覈定不一致。
（二）深化稅制改革的目標取向
深化稅制改革要依據“五位一體”總佈局、總要求，改革稅收制度，優化稅制結構，推進依法治稅，理順國家與企業、個人之間的稅收分配關係，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用。加快形成有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，更大程度、更廣範圍發揮市場在資源配置中的決定性作用，爲完善社會主義市場經濟體制和全面深化改革開放奠定更加科學有效、適應性更強的稅制基礎。
第一，稅制改革需要與經濟體制改革形成緊密互動關係。稅制改革應與經濟體制改革相配合，在推動經濟體制改革中實現稅制的優化和完善。稅制改革需要與加快轉變經濟發展方式緊密結合。我國經濟發展的根本出路是加快轉變經濟發展方式，稅制改革在加快轉變經濟發展方式、促進科學發展方面應當作出貢獻。
第二，稅制改革要着眼於優化稅制結構。隨着經濟社會發展水平變化和徵管條件改善，促進直接稅和間接稅比例的調整，進一步提高所得稅、持有環節不動產稅的收入比重；健全地方主體稅種，調動地方組織收入的積極性，增強自主性；明確和規範稅制要素，稅制設計儘可能簡單透明，以降低稅收成本，減少自由裁量權，規範徵管秩序。科學劃分中央稅、共享稅和地方稅，合理配置各級政府稅收收入歸屬權。要逐步形成以流轉稅和所得稅爲主體稅種，財產稅、環境資源稅及其他特定目的稅相協調，多稅種、多環節、多層次調節的稅收體系。
第三，完善調節經濟功能。通過改進和完善稅收政策，引導地方政府更多地關注經濟發展質量；建設全國統一公平市場，逐步消除現行稅制存在的對不同市場主體的稅收不平等
待遇，促進自由競爭和要素充分流動，進一步激發市場主體活力。
第四，進一步發揮好稅收的社會公平職能。稅收參與初次分配要兼顧效率和公平原則，再分配要更加註重公平，建立健全以稅收爲重要手段的再分配調節機制，充分發揮稅收調節收入分配的職能作用。
第五，穩定宏觀稅負。要強化稅收籌集財政收入的功能作用，也要保持宏觀稅負相對穩定。因此，改革要稅費聯動、有減有增，兼顧需要與可能，既要考慮保障國家發展和人民對公共服務的需要，保持財力適度增長，又要充分考慮企業、個人的承受能力，將稅收負擔水平控制在合理範圍之內。同時，解決以費代稅造成的稅費功能疊加問題，實現稅費功能歸位，規範政府收入秩序。
第六，進一步完善社會主義稅收法律體系，推進依法治稅。中國特色社會主義稅收法律體系更加完善，把一些比較成熟的暫行條例儘快上升爲法律，提升稅收法律級次，使稅法在國家治理中的作用得到保障，稅法的統一、尊嚴、權威得到根本維護。要嚴格稅收徵管，維護國家稅法的統一、尊嚴和權威，推動形成科學立法、嚴格執法、全民守法的依法治稅新局面。
總體來看，我國稅制改革的目標取向應當是：適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡，建立一個能適應和有效調節經濟波動，體現國家產業政策和技術經濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優化分配格局需要的稅收制度體系。
（三）深化稅制改革的主要任務
深化稅制改革要構建三級財稅體制，建立規範的現代增值稅制度，進一步發揮消費稅調節功能，加快資源稅從價計徵改革，加快推進房產稅制度改革，建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度，開徵環境保護稅，加強和改進稅收優惠政策設定，完善國稅、地稅徵管體制。
第一，構建三級財稅體制。1994年以來實際僅在中央和省之間維繫了分稅制框架的基本規範，而省以下未能落實。往前看，出路在於逐步推進“鄉財縣管”和“省直管縣”，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。按照三級框架深化分稅制改革、重構和優化央地財稅關係，必須以合理界定各級政府職能即“事權（支出責任）”爲始發環節，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規範、完整、透明的現代意義的預算，並配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以因素法爲主的轉移支付和必要的生態補償式的地區間橫向轉移支付。這一體制安排如能到位，將使中國所有地區包括欠發達區域推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配，在國家長治久安的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗境況。根據國家管理和經濟社會發展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜着眼於精簡效能和減輕負擔的要求，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。
第二，建立規範的現代增值稅制度。按照稅收中性原則，全面實行營業稅改徵增值稅，建立符合產業發展規律、規範的消費型增值稅制度，消除重複徵稅問題，更好地發揮市場作用，激發企業活力，推進產業轉型升級與商業模式創新。今後，要在交通運輸業和部分現代服務業全面實行“營改增”的基礎上，適時將其他服務行業分步納入改革範圍，實現“十二五”完成“營改增”的改革目標。同時，適當簡化稅率。
第三，加快資源稅從價計徵改革。從經濟發展角度考察，資源稅從量計徵，極易造成稅負水平偏低，難以發揮促進資源節約和環境保護的作用，改革迫在眉睫。重點是推進煤炭等重要礦產品資源稅從價計徵改革，清理相關收費基金；適當提高其他仍實行從量計徵的資源品目稅
額標準，進一步發揮稅收的調節作用。
第四，爲公平收入分配提供更加有利的稅制平臺。當前我國居民收入差距擴大的趨勢沒有根本扭轉，稅收對收入分配的調節還有待進一步加強，要積極研究以稅收爲主體的再分配調節機制。要加快推進個人所得稅改革，進一步完善個人所得稅制度，加大對高收入者的調節力度。要適當調整現行消費稅的稅目稅率，加大消費稅的收入分配調節力度。消費稅改革的重點是，適應經濟社會發展和居民消費水平的變化，適當擴大消費稅的徵收範圍，將一些高耗能、高污染產品以及部分高檔消費品等納入徵稅範圍；調整徵收環節，弱化政府對生產環節稅收的依賴，促進解決重複建設和產能過剩問題，努力提高經濟發展質量；調整部分稅目稅率，進一步有效發揮消費稅的調節作用。要總結個人住房房產稅改革試點經驗，研究逐步在全國推開，積極推進單位房產的房產稅改革，並統籌推進房地產稅費改革，構建合理完善的房地產稅收制度，有效調節財富分配。要在認真總結上海、重慶等地試點經驗的基礎上，完善政策、科學決策，逐步建立統一完整的房地產稅制度。
第五，開徵環境保護稅。爲發揮稅收在節能減排和環境保護方面的調控作用，促進資源節約型、環境友好型社會建設，要按照正稅清費、循序漸進、合理負擔、有利徵管的原則，參照國際通行做法，將現行排污收費改爲環境保護稅，促進形成節約能源資源、保護生態環境的發展方式和消費模式。稅率設計要綜合考慮現行排污費收費標準、實際治理成本、環境損害成本和收費實際情況等因素。
第六，加強和改進稅收優惠政策設定。目前，各種稅收優惠區林立，已批准或正在申請待批的優惠政策幾乎涵蓋了全國所有省份；有些地方政府或財稅部門執法不嚴或出臺“土政策”，甚至通過稅收返還等方式，變相減免稅收，製造政策“窪地”。區域性稅收優惠政策過多過濫，不利於實現結構優化和社會公平，影響了公平競爭和統一市場環境建設，不符合建立現代財政制度的要求。因此，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規範管理。對執行到期的應徹底終止不再延續，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，應儘快在全國範圍內實施。區域發展規劃應與稅收優惠政策脫鉤，同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。
第七，完善國稅、地稅徵管體制。進一步加強稅收徵管，積極構建以明晰徵納雙方權利義務爲前提，以風險管理爲導向，以重點稅源管理爲着力點，以信息化建設爲支撐的現代稅收徵管體系。稅制改革的目的並不在於總體稅負的增加或減少，而是稅收結構的調整，從而影響收入分配合理化、勞動供給優化、資本積累增多和產業結構升級。目前，地方稅制建設相對滯後，稅種設置不盡合理、收入規模相對偏小、地方政府稅收管理權相對有限。改革地方稅收制度勢在必行。要研究完善稅收收入在中央和省以及省以下的分配機制，研究完善中央與地方主體稅種格局，初步考慮應建立省級政府以流轉稅和所得稅爲主體，市縣政府以財產稅爲主體，以行爲稅、目的稅爲輔助的分級次主體稅種，逐步構建收入穩固、結構合理、徵管高效的地方稅收體系。在統一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源。
需要強調的是，新形勢下深化稅制改革需要把握以下幾點：一是有利於促進經濟發展方式轉變、調節社會財富分配、節約能源資源和保護環境，促進經濟社會持續穩定發展。二是堅持稅費聯動、有增有減，保持宏觀稅負相對穩定。既要考慮保障國家事業發展和人民生活的正常需要、適當集中財力，也要考慮有關方面特別是企業和居民的承受能力。三是有利於培育地方主體稅種，調動地方組織收入的積極性和自主性。四是儘可能不開徵新稅種，適當簡併現有稅種與稅率，稅制設計儘可能簡單透明，減少自由裁量權，降低徵管成本。五是加快稅收立法步伐，推進依法治稅。
（本章完）