四、解決土地流轉問題，建立城鄉統一的建設用地市場
土地是最重要的生產要素之一。黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求，對於全面建立土地有償使用制度、構建現代市場體系、發揮市場在資源配置中的決定性作用；對於緩解城鄉建設用地供需矛盾、優化城鄉建設用地格局、提高城鄉建設用地利用水平、促進政府職能和發展方式轉變；對於切實維護農民土地權益、促進城鄉統籌發展、保持社會和諧穩定，都將產生廣泛而深遠的影響。
（一）當前我國土地流轉面臨的主要問題
自1980年以來，我國城市土地價格逐步形成。改革開放以來，隨着外國企業來華投資的增多，使用土地數量不斷增加，我國城市土地使用制度逐漸開始改革。1980年7月26日，國務院發佈的《關於中外合營企業建設用地的暫行規定》指出，中外合營企業用地，不論新徵地還是利用原有企業的場地，都應計收場地使用費。此後，一些城市如撫順、廣州也開始對國內企業收取土地使用費。場地使用費的實質就是地租。這種隱形土地市場的出現，標誌着我國城市土地價格真正形成，只不過這種地價沒有得到法律的認可。
1990年5月19日，國務院發佈了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，這標誌着我國城市土地一級市場和二級市場價格正式、全面形成。目前，我國城市土地一級市場價格有出讓地價、出租地租、入股股息與股利三種形式，二級市場價格有轉讓地價和轉租租金兩種形式。
目前，我國地價主要由三個部分構成：一是取得成本，包括給予被徵地農民的徵地補償安置費，及給予城鎮居民的拆遷費用；二是開發成本；三是政府收益，包括新增建設用地土地有償使用費、城鎮土地使用稅和耕地佔用稅等相關稅費，及政府以出讓金形式獲得的土地純收益。
目前，我國土地流轉存在的主要問題包括：
第一，土地產權不清晰。我國的農村土地產權存在着土地產權不明晰、農民土地承包不穩定、集體土地產權流轉違法現象普遍、集體土地產權時常受到侵犯、農民的土地權利得不到保障等問題。
第二，土地供應雙軌制。我國土地出讓制度存在“非市場”和“市場”出讓的“雙軌制”。“市場”出讓的方式就是通過買賣的招標、拍賣、掛牌制度；“非市場”出讓方式則是政府部門通過劃撥、協商等方式出讓土地。
第三，土地流轉難。目前，在一些地方土地流轉過程中，遇到了以下問題：一是土地流轉一般依靠村幹部的協調或血緣關係、鄰里關係達成；二是土地流轉的價格難以達成；三是土地流轉範圍只能侷限在一個村裡，無法跨界流轉。
第四，土地交易市場門檻高。土地開發權往往集中在某幾個資金雄厚的大型國有地產企業，形成了寡頭壟斷的態勢，壟斷地產商聯手擡高地價，追逐土地、高價拿地的現象比較突出。
第五，土地出讓收支不透明。分稅制改革以來，地方政府出於自身利益考慮，爲了解決地方財政吃緊的問題，以出讓土地獲得預算外收入的方式，借推動城鎮化之名，行圈地、賣地、獲利之實，成爲推動地價上漲的主要動力。
第六，土地補償制度滯後。在城鎮化過程中，農民雖然是農地承包者，但在徵地價格的確定上處於絕對的劣勢，徵地補償標準往往很低，土地出讓、城鎮化開發的土地收益是徵地補償價格的數十倍，但這部分收益僅爲地方政府和部分地產商獲得，農民很難在土地增值收益中獲得正當的利益。農民對徵地補償的合理、合法使用及監督缺乏有效的制度和司法救濟途徑。
第七，土地規劃問題較多。目前我國土地規劃可分爲國家、省、市、鄉、縣五
個層次。當前存在的問題主要是：規劃的制定與規劃的實施往往脫節；動態的經濟發展與靜態的規劃之間存在矛盾；方法滯後，無法有效保護耕地等。
第八，違法用地。受區域發展規劃實施、城市新區建設熱、基礎設施建設加快和違法成本低等因素影響，土地供需矛盾加劇，違法違規反彈的壓力很大，不少地方出現耕地流轉“非農化”傾向，非法圈佔土地開發房地產、違規建設高爾夫球場、“小產權房”、工業園等。這已經成爲我國經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的基礎性障礙。各地風起雲涌的造城運動背後是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪費。
第九，土地財政依賴。近些年，房地產市場的持續火爆、不斷推高的房價促使二級土地市場的土地價格也開始水漲船高。土地出讓所得到的資金也開始逐漸成爲地方政府彌補財政缺口、發展經濟的重要資金來源。因此，在推動本地經濟增長的過程中，地方政府往往把土地財政當成了隨意使用的重要財源，這也造成了經濟增長對土地財政的過高依賴。
（二）未來土地改革的出路
關於農業土地改革，黨的十八屆三中全會明確提出，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。
第一，土地不能私有化。土地私有化會造成土地兼併，導致大量農民失去土地，一部分農民賣掉土地後會淪爲赤貧，成爲社會不穩定因素。中國人多地少、農村剩餘勞動力數量龐大，在農業落後、工業化和城鎮化提供的農民轉移就業和居住條件有限、社會保障制度不健全的情況下，土地私有化會很快導致農民貧富兩極分化，造成“三無”農民（無地、無業、無社會保障）大量增加，從而造成農民總體狀況的惡化。解放初期，無地和少地的農民通過土地改革都分到田地，在中國歷史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、農業落後的情況下，天災人禍、生老病死、勞力缺乏等原因使得不少農民不得不賣地救急求生，重新失去土地，又由於缺乏技能和就業機會而無法進城務工經商，只有再次淪爲無地僱農或等待國家救助的窮人。這正是中國農村走向社會主義集體經濟道路的重要原因之一。
第二，現代市場經濟是統一開放、公平競爭的經濟，要求各類要素平等交易，農村集體經營性建設用地作爲重要的生產要素也不例外。長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成爲統籌城鄉發展的制度性障礙。法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設，農村集體建設用地不能單獨設立抵押。除農村集體和村民用於興辦鄉鎮企業、村民建設住宅和鄉（鎮）村公共設施和公益事業外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過徵收程序將集體土地變爲國有建設用地。法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，農民土地權益受到損害。在集體建設土地使用權上，要首先取得突破，模仿國有建設用地使用權這些制度，實現集體建設用地所有權與使用權相分離的使用制度。簡要地說，就是把現有的集體建設用地使用權進一步細分設置爲過渡土地使用權、出讓土地使用權等。比如農村集體公共設施和公益事業的用地，就可以劃入土地使用權，鄉鎮企業用地類似的經營型建設用地，就可以設定爲出讓、出租土地使用權。對於劃撥土地的使用權不能上市不能流轉，對於經營性的可以流轉。
第三，農村集體經營性建設用地實行同等入市、同權同價。同等入市意味着農村集體經營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的範圍內、在更廣的用途中進行市場交易，爲完
善農村集體經營性建設用地權能指明瞭方向；同權同價意味着農村集體經營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押等，爲完善農村集體經營性建設用地權能提供了具體明確的政策依據。
第四，產權明晰、用途管制。明晰產權的核心其實就是給農民對徵地說“不”的權利。政府只有在極爲有限的情形下可以強制徵地，且要進行市場價補償、講法律程序。要廣泛地告訴農民，他們有權利拒絕政府的徵地要求，且不用講理由，除非法院強制執行。法院所依據的法律，需要做大規模修訂，明確何爲“公共利益”。用途管制的核心是規劃的法制化、民主化。如果沒有用途管制，僅僅靠產權改革，還不足以建立農地保護機制，因爲農民在自己的利益驅動之下也願意獲得農地轉用的巨大利益。除法治建設不完備這個明顯缺陷之外，中央政府相關部門的協調運作也是不小的問題。另外，各級土地規劃都必須成爲法律，變更規劃要有法律程序。人民代表大會在制定相關法律時要有民主程序，讓各利益相關方充分討論。國家對限制開發地區要給予規範化的補貼，即所謂“購買開發權”。
第五，縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制。要按憲法的精神，將徵地界定在公共利益範圍內，逐步減少強制徵地數量，從源頭上減少徵地糾紛的產生，同時也爲建立農村集體經營性建設用地市場留出充足空間。規範徵地程序，就是通過改革完善徵地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被徵地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權，進一步規範和約束政府的徵地行爲，防止地方政府濫用徵地權。完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制，就是從就業、住房、社會保障等多個方面採取綜合措施維護被徵地農民權益，使被徵地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。
第六，切實維護農民宅基地用益物權。要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”當前農村宅基地問題十分突出，一是農村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閒置，也影響農民財產權益的實現，在一定程度上阻礙了農民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，並積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場。
第七，建立建設用地合理比價調節機制。要“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。”價格是實現土地資源優化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業用地價格過低，導致資源利用效率降低、產業結構失衡，影響民生事業和經濟持續健康發展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調節，加快構建居住用地和工業用地合理比價調節機制，促進地價合理迴歸和土地市場健康發展。
第八，系統安排建立城鄉統一建設用地市場的配套措施。建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、意義重大、政策性強，是一項極爲複雜的系統工程。必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結合，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。要加快推進相關法律法規修改和制度建設；全面落實用途管制要求；紮實做好城鄉建設用地確權登記發證工作；嚴格對城鄉統一建設用地市場的管控；協力構建共同責任機制。
（本章完）