三、積極推進新型城鎮化建設
城鎮化是現代化的必由之路。面對新形勢新挑戰，未來中國的城鎮化建設要避免再走過去的“老路”，要打破兩個最大的障礙，即進一步推進土地改革和深化戶籍制度改革。十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。統籌經濟社會發展，推進城鎮化建設，必須重視人的全面發展。2014年“兩會”期間，李克強總理指出，要推進以人爲核心的新型城鎮化。堅持走以人爲本、四化同步、優化佈局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，着力提升質量。今後一個時期，着重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。
當前，我國城鄉一體化發展中面臨着諸多矛盾和難題。一是，城鎮化中存在着諸多偏差。當前，儘管我國的城鎮化水平已經超過50%，但城鎮化仍是我國經濟發展的最大潛在內需，也是支撐中國經濟未來20年乃至30年高速增長的最大動力。但在推進城鎮化的進程中，有幾種偏向值得關注：過度依賴土地財政、人口過於集中於大城市、過多的非家庭式城鄉人口遷移、過高的半城鎮化和城市間惡性的GDP硬實力競爭等多種偏向。這些偏差的存在，將阻礙我國城鎮化的健康可持續發展。二是，目前呈現二元結構問題比較突出。近年來，中央一直在大力推進城鄉一體化建設，但客觀地說目前我國城鄉二元結構問題仍很突出。比如，農民工融入城市仍面臨就業、社會保障、住房等較多困難，城市和工礦還存在不少棚戶區和困難戶。這些問題如果處理不好，就會阻滯工業化、城鎮化的進程，甚至會落入所謂“中等收入陷阱”。三是，我國的城鎮化還存在着方式轉型問題。在城鎮化推進過程中，那種簡單依靠規模擴張的發展模式難以爲繼，土地資源的鋪張浪費，城鄉戶籍和社會管理方式滯後，農村資源、生態破壞和環境污染等問題也比較突出。四是，城鎮化對工業化的帶動作用沒能充分發揮。2012年8月，社科院發佈的《工業大國國情與工業強國戰略》指出，我國2011年城鎮化率超過50%，但城鎮化仍然滯後於工業化。不論是與發達國家的發展階段相比，還是與發展水平相當的國家相比，或是與非農產業產值和就業相比較，我國的城鎮化水平仍然滯後。究其原因，主要是在推進新型工業化戰略的過程中，我們往往只注重了工業化對城鎮化的帶動作用，卻忽視了城鎮化通過推動創新集羣形成、促進服
務業發展、擴大內需等方面對工業化的推動作用。
在全面深化改革中，推進新型城鎮化建設，應主要做好以下方面：
第一，推進農業轉移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要根據城市資源稟賦，發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力，特別是要着力提高服務業比重，增強城市創新能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自願、分類、有序，充分尊重農民意願，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。
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第二，提高城鎮建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市羣地區，要以盤活存量爲主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。
第三，建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革，當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。放寬市場準入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。處理好城市基礎設施服務價格問題，既保護消費者利益，又讓投資者有長期穩定收益。
第四，優化城鎮化佈局和形態。推進城鎮化，既要優化宏觀佈局，也要搞好城市微觀空間治理。全國主體功能區規劃對城鎮化總體佈局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖幹到底。我國已經形成京津冀、長三角、珠三角三大城市羣，同時要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市羣，成爲帶動中西部和東北地區發展的重要增長極，推動國土空間均衡開發。根據區域自然條件，科學設置開發強度，儘快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水
青山保留給城市居民。
第五，提高城鎮建設水平。城市建設水平，是城市生命力所在。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依託現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓羣衆生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。建築質量事關人民生命財產安全，事關城市未來和傳承，要加強建築質量管理制度建設，對導致建築質量事故的不法行爲，必須堅決依法打擊和追究。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，儘可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。
第六，加強對城鎮化的管理。要加強城鎮化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮化規劃，有關部門要加強重大政策統籌協調，各地區也要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理幹部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆。編制空間規劃和城市規劃要多聽取羣衆意見、尊重專家意見，形成後要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性。
第七，城鎮的建設和發展，是美麗中國建設的一個部分，美麗中國不僅要讓鄉村山清水秀，空氣清新，也要讓城鎮如此，更要讓城鎮具有傳承。會議要求，城鎮化過程中，要“保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，儘可能在原有村莊形態上改善居民生活條件”。因此，不能只是發展高樓大廈連成羣片、道路便利的城鎮，忽略城鎮化的本質。沒有歷史傳承的城鎮化，城鎮就會失去了特色、文化和靈魂，因此，一定要“發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮”。
此外，在積極推進城鎮化的進程中，還要重點把握以下幾個方面：第一，城鎮化要與工業化、與製造業由大向強轉變相協調，城鎮化要建立在以製造業爲基礎的實體經濟基礎上，防止“產業空心化”。推進製造業轉型升級，鞏固城鎮化的實體經濟基礎。第二，城鎮化要與農業現代化相協調，加快城鄉統籌，通過現代化釋放更多勞動力，促進城鄉互動協調發展。以城鄉統籌爲導向，通過工業反哺農業、城市支持農村，縮小城鄉差距，推進農業現代化，促進城鄉互動協調發展。第三，城鎮化要與信息化相協調，在城鎮化進程中通過建設智慧城市，來提高城鎮化質量和獲取城鎮化發展紅利。健康可持續發展的城鎮化必須建立在實體經濟的堅實基礎上，以產業爲支撐，實現城鎮化與工業化、農業現代化以及信息化的“四化”協調發展。
（本章完）