章澤天要做的事情比較複雜。
現在互助會直接面臨的問題只是民政管理，如果單純地想解決這個問題，其實用不着太麻煩。管理人員不夠就培訓管理人員，短時間內沒有人手可用就可以先收縮管理區域，把核心地區的管理先抓起來。至於暫時管不過來的地方，或者維持現在的混亂狀態，或者就直接進行軍管，總能先對付一段時間，等一兩年後新的管理人員成熟了再逐漸接管，總之不會有太多問題。
但章澤天現在考慮的是要立法！
爲工商業和民政等方面設定明確的管理規則，其實就是立法的過程。當年劉邦入關中，與鄉民約法三章，其實就是最簡單的立法行爲。先後經歷的兩段歷史都明確地告訴章澤天，如果沒有明確的法度，沒有一個穩固的管理體系，任何一個政權都不會長久。
沒錯，現在的互助會就是一個政權。
無論章澤天願不願意承認，此時的互助會有自己的地盤，有自己的軍隊，有自己的稅收，有對外交流的渠道，治下有數百萬人民，無論怎麼看，都是一個比較完整的政權了。即使唐代統管一方軍政的節度使，也沒有達到現在互助會這樣規模的。
現在互助會的管理，無論軍政哪方面，都是在章澤天的指點下按照約定成俗的規則行事，而沒有設定明確的法度。當初只有即墨膠南一兩個縣的時候，事務比較簡單，通過手下幾個能力比較出衆的手下，倒是還管得過來。即使加上濟州島，也不過按照佔領區那樣實行軍管，問題也不大。
但是此時，新增的控制區增加了舟山羣島的一衆島嶼，平壤特區的人口日漸增多，江北城和海參崴也漸成規模，管理上的不足便開始凸顯出來。
更重要的是，山東基地的人口和土地面積一下子增加了十多倍，各方面的問題都不斷出現。
更重要的是，後來增加的多是他視爲根基的華夏人口，不能像對待殖民地佔領區的土著那樣簡單粗暴地用軍隊壓制，立法的問題就必須提上日程了。
立法說來簡單，不過就是將一應事務列成條款，編纂成文，然後依照施行即可。但一旦立法，就不得不涉及另一個更加敏感的問題——名分大義問題，也就是立法的行政主體問題。
只要立法，必然需要一個權威的組織機構，來維持法律的神聖和嚴肅性，而這樣的組織機構，代表着建立了一個國家，而這樣的行爲無疑會挑戰大文朝的底線，等於是豎起大旗宣佈獨立了。這恰恰與章澤天此前一直堅持的做大文朝的治下順民的原則相違背。
如果繼續維持對大文朝爲正統，那麼就必須承認大文朝的法度，《大文朝律》和《大郜》這兩部法典他便不能推翻。可是這兩部法典中的許多內容，都是互助會無法容忍的，與互助會有着原則上的衝突。一旦對自己所立法度與大文朝這兩部法典發生衝突，肯定會對所立法度的權威性造成影響，說得更嚴重一些，將來在法庭上，如果有人搬出大文朝這兩部法典來作爲依據，法官該如何判決？
現在的互助會實際上也沒有按照《大文律》和《大郜》行事，只不過採取的辦法顯然不算高明。現在互助會只是通過實力和利益買通文朝官員，對互助會的行爲睜一眼閉一眼，放任他們的違法行爲，卻不代表這樣的辦法能夠長久通行下去。
現在的大文朝無力對付互助會，將來如果朝廷騰出手來，又有了實力的話，肯定會對互助會施壓，解決互助會事實上割據山東半島東部的問題。
到那時候，互助會高層裡面若有忠君愛國之人登高一呼，自己手下就此分崩離析也不是不可能。
現在，互助會手下的自衛隊已經擴張到海陸軍兩萬多人，火器之犀利更是令任何對手膽寒，已經不懼大文朝的武力進攻。而且此時的大文朝恰逢天災人.禍交相而至，完全無力東顧，互助會即使宣佈獨立，朝廷估計也只能發一則檄文，表示一下抗議而已，根本沒有兵可以調過來進攻互助會，倒是剛好可以避免同族相殘的內戰。
等幾年之後，即使大文朝有了攻擊山東的精力，大家也早已習慣了這裡獨立的事實，這種沒有利益的戰爭也不一定打得起來了。
有這幾年發展的時間，互助會當然更可以通過利益捆綁等手段，將朝廷或官員捆到自己的戰艦上，雙方互爲友邦也不是不可能的事。
此事章澤天已經想了很久，組建一個相對正式的政權的時機既然已經成熟，所謂機不可失，時不再來，這樣的時機不抓住，就太不應該了。
章澤天這次提出召開互助會員代表大會，就是要建立正式的政權，這次會議也可以說是正式立憲的會議。
“互助會員代表大會？那是什麼？”章澤祥首先問了出來。大家正在討論的明明是民政管理的事情，章澤天口中忽然跳出這麼一個全新的詞，令大家都有些疑惑不解。難道把會員們都召集起來開個會，就能解決民政管理的事情了？
章澤天環顧衆人，問道：“現在民政管理的問題出在哪裡？難道只是管理人員不足嗎？”
衆人面面相覷，最後還是主管民政的樑百成道：“現在派到各縣的管理人員，對許多事務都不瞭解，處理起來把握不好一個度的問題，激化了矛盾。把一些本來不大的事情倒弄成了大事，說白了就是能力不足。”
章澤天搖頭說道：“你看到的只是問題的表面現象，問題的根源問題在於這些管理人員缺少一個明確的指導原則，或者說得更明確一些，我們在處理民政事務的時候，缺乏適當的法律依據。”