漢代以前，政府收入主要依賴於租稅口算，或按土地面積收取、或按人口收取，因爲牽涉到千家萬戶，勢必不能任意加派。爲了增加政府收入，一批法家就想出來一個好辦法，他們說鹽、酒這些東西人們不能一日無之，如果實行政府專賣，既可以賺好多錢，又不容易引起人們的反感。於是國家開始對鹽、酒等物品實行專賣。
最早對茶實行專賣的是唐代，不過那時候茶還是高檔消費品，飲用的人不多，因此收入不多。到了宋代，茶開始步入尋常百姓家，對茶的專賣開始成爲政府的一項重要財源。
宋代茶葉的主要產區在秦嶺、淮河以南，政府在這些地方成立了6個‘榷貨務’負責對茶實行專賣。政府規定，茶農所生產的茶葉不得私自出售，一律要賣給政府。政府給茶農的收購款是預先支付的，茶農要爲此付20%的利息。收購價格以品質不同差別很大，差的安徽茶15文/斤，好的杭州茶185文/斤，最好的海州茶可達850文/斤。另外，收購時每100斤茶還要扣除25%的“耗茶”，即茶葉縮水後的損耗。
當時生產茶葉的成本是這樣的，工人工資是60文/天，4個人工可以生產18斤茶。換句話說，成本是13文/斤。扣除利息和耗茶，低檔茶根本無利可圖，高檔的就賺到了。
政府收購到茶以後有兩種銷售方式，一是“官鬻”，主要是賣給老外，對金、夏的貿易普通老百姓是不能染指的。
再就是“通商”，賣給商人。商人想做茶葉生意必須首先到東京去交錢，東京也有一個“榷貨務”，這個機構是負責收錢的，收到錢以後開具提貨單，商人憑提貨單到南方的“榷貨務”提貨。這麼做是因爲當時使用的貨幣是錢和帛，運輸非常麻煩，政府就把這項工作轉嫁給了商人。另外當時地方政府也常常挪用政府款項，此舉也避免了這個弊端。
這個稱爲“入中錢帛”，簡稱“入中”。
宋朝建立不久就開始和金夏等國打仗，邊防軍隊需要大量糧食，政府又想出一個主意，鼓勵老百姓自己把糧食運到邊境，駐軍收到糧食以後給他們開具“交引”，憑藉這個“交引”到東京可以領錢帛，也可以領茶葉的提貨單。
這個稱“入邊趨粟”，簡稱“入邊”。
政策實行以後，很多老百姓都踊躍往邊關送糧，拿到“交引”以後他們沒有實力做茶葉生意，就把它賣了。這樣一來，“交引”就宛如一種有價證券，在東京和各大城市都出現了‘交引’的交易所。
憑心而論，這個政策是不錯的，爲國家省卻了採購、運輸物資的負擔。但是推行既久，弊端漸生。
當時戰局吃緊，邊防軍的需求不斷擴大，糧食的價格就被炒上去了。當時內地糧價不過十幾文，在河北卻高達60文，在西北更高達1000文。這樣一來，大家拿着“交引”到東京去拿錢，政府沒有這麼多錢；到南方去取茶，也沒有這麼多茶。如此這般，在東京證券交易所裡“交引”狂跌，政府的財政也日益虧空，不得不想辦法改革。
景德年間（1005--1022），李特等人實行改革：一是規定邊境地區的糧價；二是除茶葉以外，增加“香藥寶貨”、“東南緡錢”作爲支付手段，合稱“三說”。然而這個辦法治標不治本，一者難以從根本杜絕邊關的舞弊，再者大家對於‘香藥寶貨’‘東南緡錢’興趣不大，需要的還是茶。政府困境依然如故。於是又實行改革，新辦法有兩種，一是“貼射法”，就是政府不再收購茶，由商人和茶農自行交易，只要在交易前把政府應得的利潤交納就可以。另一個是“見錢法”，就是最初提到的辦法，在東京交錢，在南方提貨這兩個方法有一個共同之處，就是把茶葉專賣和軍糧問題分割開來，省卻了許多麻煩。
新辦法實行以後遭到了強烈抨擊，因爲當時靠東京證券交易所吃飯的人很多，軍隊沒機會撈錢自然也反對。於是各派政治勢力就在政治局裡傾軋起來，新派失勢被流放到海南島，“見錢法”就變成“三說法”；舊派失勢被流放到海南島，“三說法”就變成了“見錢法”。最後新派獲勝，茶和邊防終於割斷了瓜葛。
老問題剛解決，新問題又出現了，統計數據表明，茶葉產量不斷遞減，只及過去產量的50%。倒不是說茶農不種茶了，而是他們把茶葉偷偷賣給了走私犯。我們知道，政府既然壟斷，茶葉價格自然高昂，鋌而走險走私的人自然就多。而且收購部門壓級壓價，茶農也不願意把好茶賣給政府。這樣一來，私茶既便宜又好，當然非常受歡迎，就好象現在大家喜歡D版的道理一樣。
對於走私，政府一向是很有打擊力度的。當時規定，走私數額較少者“撻四十”，就是用一尺長的竹棍打PP；走私數量較多者“杖八十”，也是打PP，不過是用很粗很長的大木棍。對於走私貨物，在補交稅款以後並不全部沒收，只沒收三分之一。
厚利之下、必有勇夫，政府防不勝防。隨着茶產量的銳減，政府收入不斷減少，而經常性的行政支出依然如故。於是有識之士就提出乾脆取消專賣制度，對於茶就如同普通貨物一樣徵稅。
嘉佑4年（1059年），政府下令取消專賣，實行通商。這之後，茶如同普通貨物一樣納稅，分爲“過稅”和“住稅”，每斤若干文。有一點很不合理，無論高檔茶還是低檔茶，交納的錢都一樣。
通商以後，政府收入還高於以往，同時又裁撤了許多機構，更節約了負擔，對於老百姓來說，現在可以喝價廉物美的茶，自然更是大好事。可幾十年以後，蔡京執政，又開始打茶葉的主意。
崇寧4年（1105年），蔡京開始推行‘茶引制度’。該制度規定，商人買賣茶之前必須向政府購買“茶引”，“茶引”上註明商人的姓名、購貨地方、銷售區域。分‘“長引”和“短引”，前者用於長途販運，價格是100貫/120斤；後者用於在當地銷售，價格20貫/25斤。政府不再收購、銷售茶，也不再對茶農發放貸款，對於價格也不再過問，一切交易由商人和茶農自行商談。
這個“茶引”制度純粹是一種許可證制度，簡便易行，既增加了收入，又省卻了諸多機構。以後南宋、明清都沿用這種制度。
再說一說兩個特殊地區。
一是淮南，這裡不歸6個“榷貨務”管轄，另有13“山茶場”。“榷貨務”只負責茶葉的儲藏和發放，“山茶場”還負責發放貸款和茶葉收購。
一是四川，這裡的茶原先不實行專賣。四川當時茶產量佔全國的40%，估計因爲飲茶者甚多，政府怕引起民變，因此不專賣，只是不允許他們輸出茶葉。後來，內地茶葉開禁，四川倒開始實行專賣了。因爲這時候政府要在青海打仗，馬匹匱乏，就準備用四川的茶和羌人換馬，是爲“茶馬貿易”的開始。
蔡京實行行‘茶引’制度後，四川就和內地一樣了。
總的說來，茶在宋代還是一種奢侈品。全國產量不過5000萬斤，人均不過一、兩斤。一斤茶可以買十幾斤乃至幾十斤米，所以窮人喝茶並不普遍。大家看《水滸》就可以發現，那些好漢口渴了都不喝茶，而是進酒館喝上幾角酒。
再有，宋代茶稅收入最高不超過300萬貫，不及鹽稅的3000萬貫，也比不上酒稅的1400萬貫，只佔政府稅收的3%。即便如此，政府依然竭澤而漁，無所不用其極。
窺斑見豹，宋政府的黑暗可想而知。