衆人散去，徐平把魯芳和種世衡留了下來，對他們道：“蕃羌難制，一個是他們住在賬裡，居無定所，散處在山野間。再一個就是各依部族，不受朝廷管轄。無定居之處，朝廷要管也無從管起，只好依賴各族首領。中間隔了首領這一層，事情便就難辦了，遇到恭順的還好，一旦首領桀驁不馴，貪得無厭，便就會生出無數事端，不聽朝廷指揮。”
種世衡道：“節帥的意思，是要讓蕃羌也跟漢人一樣，定居下來？他們遊牧，必須要逐水草而居，這卻有些難辦。平田沃土還好，可以讓他們跟漢人學着種地，山間草場難辦。”
“也沒有那麼難。其實現在蕃羌，多是半耕半牧，純靠放牧牛羊的並不多。魯芳，是也不是？反正秦州周邊是如此，就不知道河湟的其他地方如何。”
魯芳道：“節帥說的不錯，蕃人大多還是半耕半牧。特別西去的河湟谷地，其實良田不少，不過蕃人不知農事，在其間放牧牛羊，間或種一點麥粟之類，只知道下種，到了熟之後收割，全不知道水肥管理。要是讓他們種起地來，這些谷地也就包括大多數蕃人了。”
種世衡還是顯得信心不足，道：“招募弓箭手屯田，本朝立國之後一直不斷。不過我聽節帥的意思，恐怕不是招募弓箭手這麼簡單，而是要並帳爲村，設鄉里來管。平地弓箭手屯田的地方自然可以如此，散落山間的蕃羌恐怕極難。”
徐平點點頭：“難，我也知道難，但不得不做啊。只要朝廷還管不到他們，那些部落就叛服不常，終是禍患。大的部族自不必說，動則連州跨縣，不聽朝廷號令。就是那些小的蕃落，反了也極是麻煩。反了不能不剿，而只要動兵，就開支浩繁。偶爾有那麼一兩次還無所謂，一年到頭這樣清剿就疲於奔命了。所以這樣，在平地可以種田的地方，先開始並帳爲村，或三十里，或五十里，建一堡寨，屯駐兵馬。堡寨下設鄉里，指派鄉長里正，讓他們向鄉里傳宣朝廷號令。至於遊牧的蕃羌，其實大的牧場就那麼幾處，每一處也設幾個堡寨，把那幾個大的牧場管起來。只要控制住了平地和大的幾處牧場，剩下的遊牧之民便就成不了氣候，也不會出現大的蕃落了。堡寨裡是貿易之所，抽稅要輕，主要讓百姓互通有無。好好貿易的便是治下良民，如果有搶掠的，則舉族遷往別地，或編入牢城營作役。”
種世衡想了想，點頭道：“節帥此舉，比打幾場大仗還要難，若是成了，對朝廷來說便是長治久安之計。這樣，便先從秦州周邊的熟戶蕃落開始，剛好跟整訓蕃兵一起。蕃兵是一賬抽一兵，秦州三萬五千蕃兵，便就是三四萬賬，一二十萬人口。這些人全部都併到村寨堡裡，便就有了基本力量，縱然有小的叛亂，也不需禁軍出動了。”
“好，便是如此。通判，你跟監軍王凱商量，怎麼行事，擬出一個章程來，拿來我看。”
說完，徐平又對魯芳道：“僅僅是並帳爲村寨，還不足以讓蕃人馴服。村寨中不便，跟他們以前的日子比起來過得不好，蕃人終究還是會逃亡。魯芳，這要藉助你們橋道軍的力量了。凡是建村、寨、堡的地方，都要有道路通達。道路到了那裡，三司鋪子就可以開到那裡，外面的物資就可以運到那裡。而蕃人的牛羊毛皮和山間稀缺的藥材，可以由三司鋪子收購，販運到山外，甚至賣到中原去。讓蕃人能夠通過正經的手段賺到錢，買到自己心儀的貨物，才能讓他們真正做朝廷治下良民。爲政之道，在導在疏，單單只是靠武力壓服強行管制是不行的。讓蕃人在朝廷治下過上好日子，才能解決根本問題。從這上面說，道路所至，便爲宋土，不再是羈糜地方，你們橋道軍的擔子並不比戰兵的輕。”
經濟基礎決定上層建築，要解決西蕃的問題，僅僅改變政治結構是不行的，那只是建在沙灘上的城堡，潮水一來，便就會消失得無影無蹤。要想解決問題，還是要改變這裡的經濟結構，這就是三司鋪子來西北的作用。官方建立起貿易渠道，讓遊牧的牛羊可以正常賣出去，換來的錢買他們需要的物資。這種正常手段，比通過搶掠得到的利益更高，更能讓人過上好的生活，纔會讓牧民真心支持朝廷在這裡的統治。
隴右包括河西之地自古以來就是半耕半牧的地方，大多數人口集中在河谷平地，真正在山間遊牧的其實不多。只要控制住了河谷的農業地區，縱然還有遊牧部族，也成不了氣候。蕃羌能夠跟中原地抗，必須先有自己的農業基地，纔有本錢，單純只靠放牧牛羊是不行的。党項崛起的本錢其實是河套的農業，有了農業提供的物資，放牧的馬匹才能夠顯出戰力來。橋道軍把路修好，降低商業貿易的成本，三司鋪子把分店開到各寨堡，讓蕃羌之地能夠跟中原互通有無，這一帶最主要部分的經濟基礎便就改變了。
改變這裡的經濟基礎，再結合政治結構的變化，纔是徐平經略西蕃的計劃。軍事力量和戰爭只是爲這些動作保駕護航，並不是來爲了打仗而打仗。
修了這麼多年路，魯芳已經習慣了這個職業，想了想對徐平說道：“節帥的意思我明白了，不過從京城的橋道軍只有三指揮，修這麼多路曠日持久。就是徵調民夫，管起來總不如軍裡的人方便，也難以辦到。兩三年間，能把主幹道路修通就已經不易。”
“人不夠，可以招人嗎。三指揮修不了這麼多路，那三十指揮如何？依我看來，就是招三百指揮也沒有什麼大不了。集中力量把路修好了，多出來的人可以補到營田務裡，繼續種地去。只要路通了，便就一通百通，做什麼事情都容易了。川峽今年大旱，現在看起來很可能秋後成災，那裡的官員上奏朝廷，說是本路的囚犯要配到外路去，我已經讓他們全部送到秦州來了。而且他們的魄力還是不夠，每年刺配的囚犯纔有多少？要真是怕秋後成災，便乾脆廣招人手到秦鳳路來，只要熬過這一年，把路開出來，以後還不是好日子！”
種世衡笑道：“這是節帥在邕州時從福建路招人的法子，不過川峽四路只怕行不通。巴蜀號稱天府之國，沃野千里，那裡的人安土重遷，一般不向外走。可不跟福建路一樣，地狹人稠，不出去闖蕩便就沒有飯吃。”
“今年不是旱了嗎，只要朝廷給他們飯吃，還怕沒有人來？”
種世衡和魯芳一起笑着搖頭，哪裡還有徐平這樣的官員，盼着地方成災。
有路的地方便就有人，有人便就有了一切，一方面變夷爲夏，一方面從其他地方遷漢人過來。用最快的速度改變這裡，是徐平現在最想做的事情。從川峽四路遷來，毫無疑問是最便捷的途徑。