國家，因爲要達其目的，設立許多機關，這許多機關，都是要有人主持的。主持這些機關的人，用何法取得呢？這便是選舉問題。
選舉是和世襲對立的。按世襲之法，倘一個位置出缺，便有一個合法繼承的人，不容加以選擇。選舉之法則不然，他是毫無限制，可以任有選舉權者，選舉最適宜的人去擔任的。這是就純粹的選舉和世襲說；亦有從兩方面說，都不很純粹的，如雖可選擇，仍限於某一些人之內之類是。但即使是不純粹的選舉，也總比純粹的世襲好些。
西洋某史家曾把中國兩漢時代的歷史，和羅馬相比較，他說：凡羅馬衰亡的原因，中國都有的。卻有一件事，爲中國所有，羅馬所無，那便是選舉。觀此，便知選舉制度關係之重大了。
選舉制度，在三代以前，是與世襲並行的。俞正燮《癸巳類稿》，有一篇《鄉興賢能論》，說得最好，他說：古代的選舉，是限於士以下的，大夫以上是世官。這是什麼理由呢？第四章已經說過：元始的政治，總是民主的，到後來，政治才漸漸興起，如其一個國家是以征服之族和被征服之族組成的，高級的位置自然不容被征服之族染指。即使原是一族，而政治既興，掌握政權的人，也就漸漸的和羣衆離開了。所以選舉僅限於士以下。
士以下的選舉乃系古代部族，政治尚未興起時的制度，留遺下來的。其遺蹟略見於《周官》。據《周官》所載：凡是鄉大夫的屬官，都有考察其民德行道藝之責。三年****，則舉出其賢者能者，“獻賢能之書於王”。《周官》說：“此之謂使民興賢，入使治之；使民興能，出使長之。”俞正燮說：入使治之，是用爲鄉吏（即比閭族黨之長，見上章）；出使長之，是用爲伍長；這是不錯的。比閭族黨等，當系民主部族固有的組織，其首領，都是由大衆公舉的。
政體興起後，只是把一個強有力的組織，加於其上，而於此等團體固有的組織，並未加以破壞，所以其首領還是出於公舉的，不過的政府，也要加以相當的參預干涉罷了（如雖由地方公舉，然仍須獻賢能之書於王）。
在封建政體的初期，上級的君大夫等，其品性，或者比較優良，但到後來，就漸漸的腐化了。由於上級的腐化和下級的進步（參看第四章），主持國政者，爲求政治整飭起見，不得不逐漸引用下級分子，鄉間的賢能，漸有升用於朝廷的機會，那便是《禮記·王制》所說的制度。
據《王制》說：是鄉論秀士，升諸司徒，曰選士。司徒論選士之秀者，而升諸學，曰俊士。既升於學，則稱造士。大樂正論造土之秀者，以告於王，而升諸司馬，曰進士。司馬辨論官材（官指各種機關，謂分別其材能，適宜於在何種機關中辦事），論進士之賢者，以告於王。然後因其材而用之。按《周官》司士，掌羣臣之版（名籍），以治其政令，歲登下其損益之數，也是司馬的屬官。
《禮記·射義》說：古者“諸侯貢士於天子，天子試之於射宮。其容體比於禮，其節比於樂，而中多者，得與於祭。其容體不比於禮，其節不比於樂，而中少者，不得與於祭”。以中之多少，定得與於祭與否，可見射宮即在太廟之中。
古代規制簡陋，全國之中，只有一所講究的屋子，謂之明堂。也就是宗廟，就是朝廷，就是君主所居的宮殿，而亦即是其講學的學校，到後來，這許多機關才逐漸分離，而成爲各別的建築（詳見第十五章）。合觀《周官》、《王制》、《射義》之文，可知在古代，各地方的貢士，是專講武藝的。到後來，文治漸漸興起，於是所取的人才，纔不限於一途（所以司馬要辯論官材，此時的司馬，乃以武職兼司選舉，並非以武事做選舉的標準了）。此爲選舉之逐漸擴大，亦即世襲之漸被侵蝕。
到戰國之世，世變益亟，的貴族，再也支持不了此刻的政治。而且古代的貴族，其地位，是與君主相逼的，起於孤寒之士則不然，君主要整頓政治，擴充自己的權力，都不得不用遊士。而士人也有懷抱利器，欲奮志於功名的。又有蒿目時艱，欲有所藉手，以救生民於塗炭的。於是君主和遊士相合，以打擊貴族，貴族中較有爲的，亦不得不引用遊士。
選舉之局益盛，世襲之制愈微。然這時候，遊士還是要靠上級的人引用的。到秦末，豪傑起而亡秦，則政權全入下級社會之手，更無所謂貴族和遊士的對立了。此爲漢初布衣將相之局（《廿二史札記》有此一條，可參看），在此情勢之下，用人自然不拘門第，世襲之局，乃於此告終。
漢以後，選舉之途，重要的，大概如下所述：
（一）徵召：這是天子仰慕某人的才德，特地指名，請他到京的。往往有聘禮等很恭敬的手續。
（二）辟舉：漢世相府等機關，僚屬多由自用，謂之闢。所闢的人，並無一定的資格，做過高官的人以至布衣均可。
（三）薦舉：其途甚廣。做官的人，對於自己手下的屬員，或雖未試用，而深知其可用的人，都可以薦舉。就是不做官的布衣，深知什麼人好，也未始不可以上書薦舉的，並可上書求自試。此等在法律上都毫無制限，不過事實上甚少罷了。
（四）吏員：此係先在各機關中服務，或因法律的規定，或由長官的保薦，由吏而變做官的。各機關中的吏，照法律上講，都可以有出路。但其出路的好壞，是各時代不同的。大體古代優而後世劣。
（五）任子：做到某級官吏，或由在上者的特恩，可以保薦他的兒子，得一個出身，在漢世謂之任子（亦可推及孫，弟，兄弟之子孫等）。任的本義爲保，但其實，不過是一種恩典罷了，被保者設或犯罪，保之者，未必負何等責任的。任在後世謂之蔭。明以後，又有蔭子入監之例。即使其入國子監讀書。國家既可施恩，又不令不學無術的人濫竽充選，立法之意，是很好的。惜乎入監讀書，徒有其名罷了。
（六）專門技術人員：此等人員，其遷轉，是限於一途的。其技術，或由自習而國家擢用，或即在本機關中養成。如天文、曆法、醫學等官是（此制起原甚古。《王制》：“凡執技以事上者，不貳事，不移官”，即是）。
（七）捐納：這即是出錢買官做。古書中或稱此爲資選，其實是不對的。資選見《漢書·景帝本紀》後二年，乃因怕吏的貪贓，假定有錢的人，總要少貪些，於是限定有家資若干，乃得爲吏。這只是爲吏的一個條件，與出錢買官做，全然無涉。又爵只是一個空名，所以賣爵也不能算做賣官的。暗中的賣官鬻爵，只是的政治，並非法律所許，亦不能算做選舉的一途（歷代賣官之事見後）。
以上都是入官之途。但就歷代立法者的意思看起來，這些都只能得通常之材，其希望得非常之材的，則還在（八）學校和（九）科舉兩途。學校別於第十五章中詳之。科舉又可分爲（甲）鄉貢，（乙）制科。鄉貢是導源於漢代的郡國選舉的。以人口爲比例，由守相歲舉若干人。制科，則漢代往往下詔，標出一個科名，如賢良方正，直言極諫等類，令內外官吏薦舉（何等官吏，有選舉之權，亦無一定，由詔書臨時指定），其科目並無限制。舉行與否，並無一定。到唐代，才特立制科之名。
漢代的用人，是比較沒有什麼階級之見的。唐柳芳論氏族，所謂“先王公卿之胄，纔則用，不才棄之”。（見《唐書·柳沖傳》）但是（一）貴族的勢力，本來潛伏着；（二）而是時的選舉，弊竇又甚多；遂至激成九品中正之制，使貴族在選舉上，氣焰復張。
這時候選舉上的弊竇？自其表面言之，則（甲）貴人的請託。如《後漢書·種暠傳》說：河南尹田歆，外甥王諶名知人。歆謂之曰：“今當舉六孝廉，多得貴戚書令，不宜相違。欲自用一名士，以報國家，爾助我求之。”便可見當時風紀之壞。
然（乙）貴人的請託，實緣於士人的奔走。看《潛夫論》（《務本》、《論榮》、《賢難》、《考績》、《本政》、《潛嘆》、《實貢》、《交際》等篇）、《申鑑》（《時事》）、《中論》（《考僞》、《譴交》）、《抱朴子》（《審舉》、《交際》、《名實》、《漢過》）諸書可知。
漢代士人的出路，是或被徵辟，或被郡縣署用，或由公卿郡國舉薦，但此等安坐不易得之。於是或矯激以立名；或則結爲徒黨，互相標榜，奔走運動。因其徒黨衆多，亦自成爲一種勢力，做官的人，也有些懼怕他，在積極方面，又結交之以謀進取。於是有荒廢了政事，去酬應他們的。又有豐其飲食居處，厚其送迎，以敷衍他們的，官方因之大壞。究之人多缺少，奔走運動的人，還是有得有不得。
有些人，因爲白首無成，反把家資耗廢了，無顏回家，遂至客死於外。這實在不成事體，實有制止他們在外浮游的必要。又因當時的選舉，是注重品行的，而品行必須在本鄉纔看的出，於是舉士必由鄉里，而九品中正之制以生。
九品中正之制，起於曹魏的吏部尚書陳羣。於各州置大中正，各郡置中正。依據品行，將所管人物，分爲上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等。這是因歷來論人，重視鄉評，所以政治上有此措置。但（一）鄉評的所謂好人，乃社會上的好人，只須有德，政治上所用的人，則兼須有才。所以做中正的人，即使個個都能秉公，他所以爲好的人，也未必宜於政治。（二）何況做中正的人，未必都能公正，（甲）徇愛憎，（乙）快恩仇，（丙）懾勢，（丁）畏禍等弊，不免繼之而起呢？其結果，就釀成晉初劉毅所說的，“惟能知其閥閱，非復辨其賢愚”，以致“上品無寒門，下品無世族”了。
因爲世族是地方上有勢力之家，不好得罪他，至於寒門，則是自安於卑賤的，得罪了他，亦不要緊。這是以本地人公開批評本地的人物，勢必如此而後已的。九品中正，大家都知道是一種壞的制度。然直至隋文帝開皇年間才罷。前後歷三百四五十年。
這制度，是門閥階級造成的，而其維持門閥階級之力亦極大，因爲有此制度後，無論在中央政府和地方政府，世族和寒門的進用，都絕對不同了（如後魏之制，士人品第有九，九品以外，小人之官，復有七等。又如蔡興宗守會稽郡，舉孔仲智子爲望計，賈原平子爲望孝。仲智高門，原平一邦至行，遂與相敵，當時亦以爲異數）。
九品中正之制既廢，科舉就漸漸的興起了。科舉之制，在取士上，是比較公平的，切實的，這是人人所承認的，爲什麼興起如此之晚呢？用人的條件，第一是德，第二是才，第三才數到學識。這是理論上當然的結果，事實上也無人懷疑。考試之所覘，只是學識。這不是說才德可以不論，不過明知才德無從考校，與其因才德之無從考校，並其學識的試驗而豁免之，尚不如就其學識而試驗之，到底還有幾分把握罷了。這種見解，是要積相當經驗，纔會有的。所以考試之制，必至唐宋之世，纔會興盛。
考試之制，其起源是頗遠的。西漢以前本無所謂考試（晁錯、董仲舒等的對策，乃系以其人爲有學問而請教之，並非疑其意存冒濫，加以考試。所以策否並無一定；一策意有未盡，可以至於再策三策，說見《文獻通考》）。直至東漢順帝之世，郡國所舉的人，實在太不成話了。左雄爲尚書令，乃建議“諸生試家法，文吏試箋奏”（家法，指所習的經學言），史稱自是牧守莫敢輕舉，察選清平，就可見得考試的效驗了。但是自此以後，其法未曾認真推行。
歷魏晉南北朝至隋，仍以不試爲原則。科舉之制興於唐。其科目甚多（秀才系最高科目，高宗永徽二年後停止。此外尚有俊士、明法、明字、明算、一史、三史、開元禮、道舉、童子等科，均見《唐書·選舉志》），常行的爲明經和進士。
進士科是始於隋的，其起源，歷史記載，不甚清楚。據楊綰說：其初尚系試策，不知什麼時候，改試了詩賦。到唐朝，此科的聲光大好。這是社會上崇尚文辭的風氣所造成的。唐時，進士科雖亦兼試經義及策，然所重的是詩賦。明經所重的是帖經，墨義。詩賦固然與政治無涉，經學在政治上，有用與否，自今日觀之，亦成疑問。這話對從前的人，自然是無從說起，但像帖經墨義所考的只是記誦（帖經，墨義之式，略見《文獻通考》。其意，帖經是責人默寫經文，墨義則責人默寫傳注，和今學校中專責背誦教科書的考試法一般），其無用，即在當日，亦是顯而易見的。
爲什麼會有這種奇異的考試法呢？這是因爲把科舉看做掄才大典，換言之，即在官吏登庸法上，看做惟一拔取人才之途，怕還是宋以後的事，在唐以前，至多隻是取才的一途罷了。所以當時的進士，雖受俗人看重，然在政治上，則所取的人並不多，而其用之亦不重（唐時所取進士，不過二三十人，仍須應吏部釋褐試，或被人薦舉，方得入官；授官亦不過丞尉；見《日知錄》《中式額數》，《出身授官》兩條）。可見科舉初興，不過沿前代之法而漸變，並非有什麼隆重的意思，深厚的期望，存乎其間了。所以所試的不過是詩賦和帖經墨義。帖經墨義所試，大約是當時治經的成法，詩賦疑沿自隋朝。
隋煬帝本好辭華，所設的進士科，或者不過是後漢靈帝的鴻都門學之類（聚集一班會做辭賦和寫字的人，其中並有流品極雜的，見《後漢書》本紀及《蔡邕傳》）。進士科的進而爲掄才之路，正和翰林的始居雜流，後來變成清要一樣。這是制度本身的變化，不能執後事以論其初制的。
科舉所試之物，雖不足取，然其取士之法，則確是進步而可紀念的。唐制，願應舉者皆“懷牒自列於州縣”。州縣先試之，而後送省（尚書省）。初由戶部“集閱”，考功員外郎試之。玄宗開元時，因考功員外郎望輕，士子不服，乃移其事於禮部。宋太祖時，知貢舉的人，有以不公被訴的，太祖乃在殿廷上自行覆試。自此省試之外，又有殿試。前此的郡國選舉，其權全操於選舉之人。明明有被選舉之才，而選舉不之及，其人固無如之何。到投牒自列之制興，則凡來投牒者，即使都爲州縣所不喜，亦不得不加以考試，而於其中取出若干人；而州縣所私愛的人，苟無應試的能力，即雖欲舉之而不得。操選舉之權者，大受限制，被選舉之權，即因此而擴大。
此後白屋之士，可以平步青雲；有權的人，不能把持地位；都是受此制度之賜。所以說其制度是大可紀念的。考試的規則逐漸加嚴，亦是助成選舉制度的公平的。唐時，考官和士子交通，還在所不禁。考官採取聲譽，士子託人遊揚，或竟自懷所作文字投謁，都不算犯法的事。
晚唐以後，規則逐漸加嚴，禁懷挾和糊名易書等制度，逐漸興起。明清繼之，考試關防，日益嚴密。此似不尊重人格，但利祿之途，應試者和試之者，都要作弊，事實上亦是不得不然的。
以上所說的，均系鄉貢之制。至於制科，則由天子親策，其科目系隨時標出。舉行與否，亦無一定。唐代故事，詳見《文獻通考·選舉考》中。
對於科舉的重視，宋甚於唐，所以改革之聲，亦至宋而後起。科舉之弊有二：（一）學非所用，（二）所試者系一日之短長。從經驗上證明：無學者亦可弋獲，真有學問者，或反見遺。對於第一弊，只須改變其所試之物即可。對於第二弊，則非兼重學校不行。不然，一個來應試的人，究曾從事於學問與否，是無從調查的。
仁宗時范仲淹的改革，便針對着這兩種弊竇：（一）罷帖經、墨義，而將詩賦策論通考爲去取（唐朝的進士，亦兼試帖經及策，明經亦兼試策，但人之才力有限。總只能專精一門，所以閱卷者亦只注重一種，其餘的都不過敷衍了事。明清時代，應科舉的人，只會做四書文，亦由於此）。（二）限定應試的人，必須在學三百日，曾經應試的人一百日。他的辦法，很受時人反對，罷相未幾其法即廢。