徐平與曹琮交接完畢，正式接過秦鳳路的軍政事務，已經到了二月下旬。
一年之計在於春，春種了秋才能收，此時壓倒一切的事務，便是耕種田地。王拱辰在郭諮之後帶着大隊人馬趕到，徑直到了秦州，暫時在都部署司安置下來。
在營田務數年，一手發展起來，王拱辰對於營田是輕車熟路，並不需要徐平指導種地的事情。但秦州是朝廷西邊的極邊之地，與內地不同。蕃漢雜處，熟戶生戶衆多，周圍的土地所有權複雜，而且荒地熟田也非常雜亂，必須先要理清哪些土地能種，有哪些閒田是無主之土，可以開墾。徐平交給種世衡帶着秦州的幕職參官，與王拱辰一起措置。
從兩京遷來的大量公司和營田務人員，除了郭諮留在鳳翔府經營場務的人員，其餘都隸王拱辰之下，分佈在適宜耕種的秦、鳳兩州和鳳翔府。各地的營田，都是由通判與營田務一起負責，經略司定得有獎懲條款，耕、種、管、收，分階段進行考覈。
秦州地氣晚於中原，三月開始耕地，一直到五月都可以下種，反正種得晚的無非是一年一季。徐平定了一個大致原則，凡是新開墾出來的閒地，一律種植苜蓿養地，兩年之後再改種經濟作物。苜蓿是豆科植物，根系有固氮的能力，可以增加土地的養分，而且根系很深，能夠一定程度上疏鬆土壤。民諺有云，一季苜蓿，三年好地。除此之外，耕種的熟地，有條件的地方要在冬麥收了之後種一季豆類，不拘大豆黑豆，以養地爲主。種植糧食作物五六年以上的，同樣改種一季苜蓿，之後再種糧食作物。
這一帶雖然自然條件適宜農耕，但爲了支撐軍事，還是以半耕半牧爲宜。營田務的牧自然不能是遊牧，而只能是圈地牧養，種植牧草就是應有之意。
除了苜蓿之外，還在秦州附近圈出一片地來種植高梁，以徐平從中原帶來的甜高粱爲主。高粱是用來釀酒的，白酒由於特殊的工藝，少了高粱就少了味道。而甜高粱本身也可以作爲牧草，也可以用來制食用酒精，然後利用好酒的酒糟調製便宜白酒。
邊地的糧食稀缺，全部使用糧食釀酒太過浪費，也不是廣大的蕃羌牧民所能消費得起的。利用高粱稈釀酒，低廉的成本可以大量發賣，作爲與蕃羌交易的大宗物資。
王拱辰和兩州一府的官員怎麼配合，怎麼雲安排人手，怎麼開荒種地，徐平就不去管了。在營田務做了這麼多年，王拱辰足以獨當一面，用不着他去指手劃腳。
三月上旬，春光明媚，秦州城從裡到外都忙忙碌碌，一片熱鬧景象。營田務忙着開荒種地，三司鋪子忙着在城裡尋找合適位置，建立商業機構，並建造倉庫開始屯貨。現在周邊的情況還不熟悉，三司鋪子沒到正式開張的時候，徐平要選擇一個合適的時機。
乘着春光正好，這一天徐平叫了種世衡和張載來，在府衙不遠的一處建築前會面。
到了地方，張載見徐平和種世衡已經站在那裡，急忙上前見禮。
見禮畢，徐平對張載道：“秀才，這一路上你跟契嵩法師爭執不休，現在還爭不爭了？”
張載道：“不是學生要爭，是那和尚纏着人不放，奈何？他非要天天纏住我跟我講什麼儒、釋本是一家的道理，只要不附和他的話，便就不放你。學生活了二十年，還沒有見過這麼固執的和尚，真真是沒有辦法！”
徐平和種世衡相視而笑。契嵩能夠聲名遠播，被很多人推服，是那麼好對付的？初次見面張載憑着年輕氣盛，又比契嵩瞭解西蕃事務，佔了上風。哪裡想到和尚的耐心早已經超出常人，不但不着惱，還盯上了張載，頗有點要點化他的意思。拿出每天口誦十萬句觀音菩薩法號的毅力，契嵩天天與張載同吃同睡，已經讓他快要崩潰了。
讓張載發了一會牢騷，徐平對他道：“你們一路同行，吵吵嚷嚷大家都看在眼裡。秀才我問你，知不知道我爲何要帶着你們，一起爲邊事效力嗎？”
張載道：“學生讀的是聖賢書，此來自然是教化人心，教蕃人知禮儀，爲朝廷子民。”
“那和尚呢？”見張不回答，徐平禁不住想笑。張載被契嵩折磨得不行，恐怕沒有心思考慮這個問題。當然，契嵩往常也沒有見過這麼難說服的人，跟張載耗上了。
徐平道：“用和尚隨軍，讓他用佛法教化蕃人，正是現在朝廷的政策，以夷制夷。順着蕃人的喜好，遂他們所欲，爲朝廷所用，爲本朝蕃籬。至於你嗎——”
張載靈光一顯，脫口而出：“經略莫不是認爲以夷之策不可靠，而要化夷爲夏？”
“不錯，孺子可教！”徐平點頭，“諸侯用夷禮則夷之，進於中國則中國之，夷狄之有君，不如諸夏之亡也。河西河湟本來是漢唐故地，今之所謂蕃羌，百年之前多是漢人，入夷狄而忘中國之禮儀而已。晚唐司空圖《河湟有感》詩：一自蕭關起戰塵，河湟隔斷異鄉春。漢人盡作胡兒語，卻向城頭罵漢人。則知自安史亂起，唐室無暇顧及河湟之地，數十年間漢人已化作胡兒。現如今朝廷欲要用兵西鄙，以夷制夷，讓這些蕃羌作朝廷藩籬是一策，重新化他們爲朝廷子民，勠力同心與朝廷一起剿滅亂賊又是一策。”
徐平前世講歷史，經常講民族的融合，其中一句常被提起的話便是夷狄入中國則中國之，中國入夷狄則夷狄之。話的源頭出自韓愈，當然韓愈本來也不是這個意思，只是後來蒙古滅宋，爲了製造合法性，把這句話重新發揮了。儒家是講夷夏大防的，中國入夷狄則夷狄之是有的，夷狄入中國則中國之最少這個年代還沒有那個想法。入夷狄則爲夷狄，這就是現在朝廷對於西蕃部族，不管來源是什麼，一律以蕃羌視之的理論依據。
民族的交流與融合是雙向的，兩漢對外開拓是漢化，而唐朝對外開拓則是胡化。到安史之亂時，淮河以北已經是胡風盛行，這也是那場平叛戰爭打得那麼辛苦的社會基礎。當然對於後人，不管漢化胡化都是民族的大交流大融合，當然也不算錯。正是這樣的社會基礎，纔出現韓愈的那個說法，當然他說的是諸侯進於中國而不是夷狄進於中國。
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現在朝廷在西北的總的政策是“以夷制夷”，即用西北蕃羌對付党項元昊，作爲朝廷的藩籬。但徐平到了這裡，卻覺得這未必正確，或許變夷爲夏更合適一些。
用和尚籠絡蕃羌各部是“以夷制夷”，而用書生施以教化，移風易俗，就是變夷爲夏。
張載明白了徐平的意思，看了看前面緊閉的大門，道：“經略有心，只是不知到這裡何意？這處地方，莫不是有特殊的用意？”
徐平點頭：“不錯。這裡是秦州納質院，周圍蕃羌數百族賬，有衆多質子關在這裡。欲要變夷爲夏，便從這個地方開始。”